时间:2020-01-21 作者:刘军民 周志凯 (作者单位:财政部财政科学研究所 对外经济贸易大学)
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摘要:
编者按:
根据党的十七大和十七届三中全会精神,国务院决定,从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点,试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。按照国务院发布的试点指导意见,各级财政部门积极发挥职能作用,不断探索推进“新农保”的方式方法,积累了丰富经验。本期专题对“新农保”政策进行解读,并介绍了部分地区的经验做法,希望对各地推进“新农保”工作有所裨益。
2009年初,中央提出要在全国10%的县(市、区、旗)范围内试点新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)制度,以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。9月1日,国务院正式印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》,标志着“新农保”制度的正式启航。
新农保制度的基本要领
一是保基本、广覆盖。我国将长期处于社会主义初级阶段,整体经济发展水平不高,而农村社会养老保险涉及到八亿多农民,这就决定了社保体系只能从低水平起步,从保障基本生活入手,也决定了当前完善社保体系的战略重点是要把弥补制度缺失作为优先目标,先解决“从无到有”的问题,...
编者按:
根据党的十七大和十七届三中全会精神,国务院决定,从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点,试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。按照国务院发布的试点指导意见,各级财政部门积极发挥职能作用,不断探索推进“新农保”的方式方法,积累了丰富经验。本期专题对“新农保”政策进行解读,并介绍了部分地区的经验做法,希望对各地推进“新农保”工作有所裨益。
2009年初,中央提出要在全国10%的县(市、区、旗)范围内试点新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)制度,以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。9月1日,国务院正式印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》,标志着“新农保”制度的正式启航。
新农保制度的基本要领
一是保基本、广覆盖。我国将长期处于社会主义初级阶段,整体经济发展水平不高,而农村社会养老保险涉及到八亿多农民,这就决定了社保体系只能从低水平起步,从保障基本生活入手,也决定了当前完善社保体系的战略重点是要把弥补制度缺失作为优先目标,先解决“从无到有”的问题,再循序解决“由低到高”的问题。这也就是要首先解决“新农保”制度的广覆盖问题,要把它作为一项公共产品向全体农村居民提供。与此同时,“新农保”必须与经济发展水平相适应,与农村实际情况相适应,与农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状,进行分类设计和分步实施。
二是保急需、促公平。社会保障制度应把公平目标放在第一位,健全的社保体系既要有普惠的制度安排,又要有倾斜性的政策定位,缩小社会收入分配差别,促进社会公平、和谐与稳定。现阶段,我国“新农保”制度只在部分地区试点,并且选择了财政经济条件相对较好的地区进行,成效比较明显,但却在一定程度上不利于公平。因为“新农保”的一个重要内容是要强化各级政府财政投入力度,但其实最需要政府补贴和制度惠及的是经济落后地区的贫困人口。为此,需要适当考虑调整制度推行的先后顺序,先行重点支持经济欠发达地区“新农保”制度的建立与推行。上级政府要着力增加对经济欠发达地区的转移支付补助,使新农保制度的阳光尽快照耀到经济欠发达的农村地区,尽早地惠及最贫困的农村人口。
三是顶层设计、分步实施。建立“新农保”制度,必须政府牵头,统一政令,加大推力,统筹协调,进行有效的组织和引导。现阶段,政府应在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面发挥主导作用,大力提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的,制度设计方案千差万别,地方色彩鲜明,呈现出明显的“碎片化”状态,普遍缺乏法律规范性,如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理随意盲目等,使农村养老保险具有很大的不稳定性。我国地区之间、城乡之间存在着巨大差别,决定了社会保障体系的两个重大取向:一要促进制度的整体性和统一性,努力缩小差别,整体设计,统筹协调,防止制度的“碎片化”。二要面对现实,正视差别,在统一体系和法律规范的前提下,尊重现阶段城乡发展的特殊规律,给地方实施政策以一定的弹性和空间,根据不同地区的发展水平,不同人群的农村养老方式,不同区域农村养老保障水平的现状,来进行分类设计和分步实施。各地应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案精神,进一步优化制度设计,制定具体实施方案,实施分类保障、分级补贴、分层管理、稳步推进,要强调政府扶持、农民自愿参保的原则,精心组织方案实施,构建起新农保制度的长效机制。
推进新农保可持续发展的重点
1.强化政府主导,建立稳定增长的筹资机制
“新农保”制度作为一种保障农村老年人享受社会养老金待遇的保险制度,离不开有效、有力的资金支撑。为此,需要在坚持和完善农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式下,着力建立稳定增长的筹资机制。
一是建立健全各级财政稳定、长效的“新农保”资金补助机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持,这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。“新农保”之所以“新”,一个最重要的体现就在于明确了政府的投入责任,实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资办法。政府对“新农保”的投入,既补“入口”,又补“出口”,在农民参保缴费环节和“新农保”养老金待遇支付环节给予财政补助。政府资金的投入主要解决两个问题:建立政府资金的引导机制,即为了鼓励农民参加养老保险,由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴;建立养老保障待遇调整的储备基金,以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升,基础养老金随物价水平上涨适时调整。在“新农保”制度的实施过程中,各级财政应按照“既量力而行又尽力而为”的要求对参保人员给予一定的补贴。在财政补贴问题上,以统筹地区地方财政为主,省级财政对经济薄弱地区给予适当支持,以提高农民参保的积极性。要保证“新农保”制度的正常运转,地方财政每年应列出专项预算,充实农村社会养老保障基金,并随经济的发展同步增长。按照国务院的指导意见,中央财政补贴资金到位后,中西部地区以及省以下财政补贴面对扩面之后巨额的补助资金需求,能否补助到位和持续进行,是需要高度关注的问题。
二是建立农民缴费、集体补助稳定增长的长效机制。从制度简便的角度出发,“新农保”缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次,参保人自主选择,多缴多得。从发展的角度看,未来国家还应依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次,在条件具备时直接以当地农民上一年人均纯收入为缴费基数,这样将更有利于体现能力负担原则,也有利于建立参保者缴费与收入的联动增长机制。至于农村社会养老保险基金的集体负担部分,可从乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取;没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。
三是未雨绸缪,建立可持续筹资机制。我国社会老龄化问题具有未富先老、速度快、持续时间长的特点,这就要求社会保障制度不但要解决历史遗留问题和现实中各个群体之间利益差别问题,还要为应对未来人口老龄化高峰的到来做好政策和资金准备,因此要求“新农保”制度不仅要具有前瞻性,而且要具有可持续性。同时,“新农保”制度由地方财政作为主要出资人和最终担保人,对于财政的支付能力提出了比较高的要求。为及时兑现财务责任,防止支付不足的风险,政府需要运用精算的方法在充分考虑未来不确定因素的基础上,对农村地区养老金领取人群的年龄结构、领取期限做出估计,以事先做出相应的财务安排,并与筹资机制相匹配。
2.完善体制,建立新农保制度各级财政责任分担机制
强化政府主导,还需要完善体制,厘定各级财政职责,妥善解决好“新农保”制度中各级财政责任分担问题,形成良性有序的投入机制。国务院发布的指导意见明确指出,政府对符合领取条件的参保人全额支付“新农保”基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可适当给予鼓励,具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。这些规定从总体上明确了中央与地方在“新农保”制度上的事权框架。要保障“新农保”试点工作的顺利展开,落实好各级财政补助资金是关键。为此,各级财政部门要将“新农保”补助资金作为财政支出的一项重点加以保证,并及时分配、及时到位。
完善“新农保”政府投入机制应结合省以下财政体制改革来考虑,明确省、市、县各级财政对“新农保”的筹资责任。当前不少省市正在积极推行省直管县财政体制改革,需要高度关注的是随着这种体制变革带来市、县之间的财政纽带弱化,可能会导致地市级财政对县级新型农村养老补助责任和意愿的减弱。为此,需要考虑综合体制改革的协同性,在实施省直管县的地区,着力强化省级财政对“新农保”的筹资责任,特别是加大对贫困县市的转移支付力度,也为未来进一步过渡到省级统筹奠定基础。
3.完善个人账户制度,增强积累功能
“新农保”制度的发展,为农村居民尤其是年老的农村居民提供了最基本的生活保障,使得农村居民不再单独依靠个人储蓄或家庭来养老。个人账户制度在“新农保”制度中的作用没有因基本养老金的出现而受到削弱,反而进一步增强。
首先,明确个人账户的作用。由于“新农保”制度遵循“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则,且社会统筹提供的基础养老金的保障水平还不高,因此要提高老年后的生活水平,还需依靠个人账户制度的建立。基础养老金和个人账户制度共同组成农村多层次养老保险制度。一些地方规定基础养老金的领取是以个人向个人账户缴纳了一定年数(一般为15年)的保险费为前提的,因此政府补贴的基础养老金的实行有利于个人账户制度的发展。此外,从城乡养老保险制度的衔接来看,农村养老保险制度应该是社会统筹与个人账户相结合的方式,个人账户制度所具有的良好便携性也有利于农村劳动力的自由流动。
其次,完善个人账户制度管理体制,加强个人账户基金的投资管理。要实行个人账户基金的行政管理和投资运营管理相分离,由县级社会保险经办机构负责个人账户的建立和日常管理,同时,将个人账户基金的投资管理权委托给省级社会保险经办机构。将农村个人账户基金纳入城镇个人账户基金的投资管理体制中,由外部的投资管理人进行市场化运营,以获得相对较高的收益。
再次,注重个人账户的弹性和便携性设计。“新农保”制度目前还是一个相对封闭的制度体系,从长远的发展来看,必将变成一个开放的制度体系。因此,对个人账户的设计和管理要体现弹性化要求,即能灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息,以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式和农民地域流动的需要,保证账户的可携带性,让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。并建立锁定账户,即在参保人达到规定领取养老金年龄之前,不得提前支取账户资金。个人账户由具有托管资格的银行保管,并向参保人披露信息,让投保人参与管理个人账户。
4.加强政策配套,实现“新农保”基金的保值增值
基金的保值和增值是实现“新农保”制度健康、可持续发展的重要方面。“新农保”制度从严格意义上说是混合制度,个人账户部分为基金积累。而账户基金的市场化运营是基金积累制度的内在要求。基金积累制度是否有效的测量指标是基金的收益率,根据“艾伦条件”,只有当基金收益率高于社会平均工资增长率和人口增长率时,基金积累制才是有效的;反之,对参保者个人而言,基金积累制度则是无效的。当基金收益率低于通货膨胀率时,基金制甚至达不到保障老年收入的目标。提高基金积累制度收益率的重要途径是进行市场化运营,只有资本可以比较自由地投资于各种金融资产,才有可能获得社会的平均收益率,也才有满足“艾伦条件”的可能。具体操作上,可考虑通过法律程序,在保证资金安全的前提下,通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资,以提高积累资金的增值率。
考虑到农村养老保险以县为覆盖范围,基金大多集中在县级保障部门,其保值增值受到人才、信息、投资能力等多方面的限制,因此,可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中,政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。同时,要建立相应的农村养老保险基金监管机构,制定农村养老保险基金限制性投资政策,确保“新农保”制度的健康持续发展。
鉴于目前我国缺乏风险较小、回报较高的投资渠道,农村个人账户基金在农村养老保险中具有重要地位,个人账户制度存在一定风险,因而可由国家发行一部分特种国债,由农村养老保险个人账户基金持有,以保障其获得基本的收益保障。
5.妥善解决“新农保”与其他社保政策的接续转移问题
随着城市化进程的推进,农村居民的流动日益频繁,农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到“新农保”、返乡农民工参加“新农保”等势所难免。因此,“新农保”制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口,制定与其他社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程,规范转换、接续的操作办法,解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法,将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时,对养老保险权益进行分段累积计算,并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐,在提高统筹层次的基础上,解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设,为省际间“新农保”制度与其他社保政策间的接续转移提供技术支持,出台“社会保障全国一卡通”相关政策。财
责任编辑 李烝
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