时间:2020-01-19 作者:陈新平 (作者单位:财政部财政科学研究所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
今年6月份,美国众议院连续通过了两份法案:《限量及交易法案》与《清洁能源与安全法案》。其中,根据《清洁能源与安全法案》有关条款的规定:从2020年开始,美国将对达不到其标准要求的国家征收“碳关税”,即对美国进口的高能耗产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品,征收二氧化碳排放税。
作为全球温室气体排放头号大国的美国,在2001年就退出了《京都议定书》,使得美国在气候变化领域成为众矢之的。然而,就在奥巴马上台后,美国却一反常态,开始重视温室气体排放问题。为什么美国一方面拒签《京都议定书》,一方面又开始打“碳关税”这张牌呢?
美国征收“碳关税”的背景
自从2007年美国爆发次贷危机以来,西方经济受其牵连就一直处于衰退之中,当前仍无全面回升的迹象。根据历史经验,每次全球性经济大衰退来临之日,都是国际贸易保护主义盛行之时。如20世纪30年代,当大萧条来临后,美国为了保护自身利益,迅速通过了《斯姆特—霍利关税法》,将应税商品的平均关税税率提高到53.2%。美国施行上述法案后,其他各国群起而效之,或提高关税税率,或采取其他贸易保护措施,造成全球贸易量骤减,美国原本想通过贸易保护来刺激国内经济复苏的计划也...
今年6月份,美国众议院连续通过了两份法案:《限量及交易法案》与《清洁能源与安全法案》。其中,根据《清洁能源与安全法案》有关条款的规定:从2020年开始,美国将对达不到其标准要求的国家征收“碳关税”,即对美国进口的高能耗产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品,征收二氧化碳排放税。
作为全球温室气体排放头号大国的美国,在2001年就退出了《京都议定书》,使得美国在气候变化领域成为众矢之的。然而,就在奥巴马上台后,美国却一反常态,开始重视温室气体排放问题。为什么美国一方面拒签《京都议定书》,一方面又开始打“碳关税”这张牌呢?
美国征收“碳关税”的背景
自从2007年美国爆发次贷危机以来,西方经济受其牵连就一直处于衰退之中,当前仍无全面回升的迹象。根据历史经验,每次全球性经济大衰退来临之日,都是国际贸易保护主义盛行之时。如20世纪30年代,当大萧条来临后,美国为了保护自身利益,迅速通过了《斯姆特—霍利关税法》,将应税商品的平均关税税率提高到53.2%。美国施行上述法案后,其他各国群起而效之,或提高关税税率,或采取其他贸易保护措施,造成全球贸易量骤减,美国原本想通过贸易保护来刺激国内经济复苏的计划也彻底破灭。这种以邻为壑的政策,不仅未能保护美国经济,还加重了当时全球经济的衰退程度。在21世纪初的这场国际金融危机爆发后,美国又欲通过立法来对外国商品征收“碳关税”,难免给人以故伎重演之疑。经济是全球化的,而政治却是有国界的。所以,为了国内选票的需要,安抚国内选民不满情绪,美国毫不犹豫地祭起了贸易保护的大旗。
与传统的贸易保护主义相比,现行的贸易保护主义可能有更多的表现形式,“碳关税”就是其中一种,它实质上属于“绿色”贸易壁垒。可以预见,如果今年年底的全球气候变化会议一旦陷入僵局,那么,美国国内的贸易保护主义势力还会进一步抬头,对来自中国等发展中国家的商品征收某种形式“碳关税”的压力也会增加。
当《清洁能源与安全法案》由美国众议院通过后,虽然奥巴马总统对其中的“碳关税”条款持保留态度,但当下在美国盛行的“绿色”保护主义,其源头还在奥巴马政府。在总统大选期间,奥巴马提出了“我们需要变革”(change we need)的竞选口号,并承诺当选后,将对政治、经济、军事、外交等各层面进行全方位的变革。因此,“变革”构成了奥巴马执政理念的核心。从奥巴马入主白宫后的各项政策走向看,能源领域是最为重要的变革领域之一。其新能源政策的主旨是:大力发展新能源,结束对进口石油的过度依赖,实现能源独立,并以此应对全球气候危机,创造更多的就业机会。为此,今年初,奥巴马总统签署了总额达7870亿美元的《美国复苏与再投资法案》,其中,有10%左右的资金将安排用于高效电池、智能电网、碳储存和碳捕获以及可再生能源应用技术等方面的研究和开发上。为了贯彻自己的施政纲领,奥巴马聚集了一大批认同其执政理念的阁僚,其中值得一提的是美国能源部长华裔科学家朱棣文。朱棣文在就职后不久,便提出了“碳关税”问题,并称如果其他国家不实施温室气体强制减排措施,那么,美国将对其征收“碳关税”,以保护美国产业的国际竞争力。对奥巴马而言,他既要解决好经济振兴及财政赤字的内部问题,又要处理好贸易逆差及全球气候谈判的外部问题。而这些问题的解决,又大都会涉及到中国的态度及未来合作意愿。所以,在奥巴马的团队里出现了两位华裔部长(另一位是商务部长骆家辉),并不让人感到奇怪。只是对中国来讲,这两位华裔部长是“知华派”,而非“亲华派”,在未来两国之间的能源、气候以及贸易谈判问题上,中国所面临的谈判对手不可小视。
美国征收“碳关税”的真实意图
从表面看,美国征收“碳关税”难逃贸易保护之嫌,但除此之外,美国还有其更为深层的用意。
(一)构建美国的世界低碳经济领袖地位。历史经验表明,无论是在19世纪50年代的世界性经济危机时期,还是在20世纪30年代的全球性大萧条时期,世界经济往往都需要倚重技术革命、科技创新才能从低迷走向繁荣。对于21世纪初的这场国际金融危机,世界经济同样需要借助一种新的动力才能走向复兴之路,而这种新的动力很可能就蕴藏在即将爆发的“低碳革命”之中。当国际经济利益格局因这场革命而面临着重大调整之时,美国政府的经济政策走向正在发生着微妙变化,其着力点不仅放在当前市场需求不足的问题上,更强调美国经济应建立在可持续繁荣、能继续引领世界经济潮流的基础上,而这个基础与新能源技术的开发有着极为密切的关系。与传统的化石燃料相比,因太阳能、风能以及生物质能等新能源具有清洁、无污染、可再生、符合可持续发展要求的优点,故新能源投资在美国一揽子经济刺激方案中占有极其重要的位置。奥巴马多次强调发展新能源的重要性,并指出这也是美国赢得未来国际经济竞争优势的必由之路。
奥巴马新能源政策的远景虽然很好,但在低迷的经济形势根本好转之前,减排交易制度还是遭到了传统产业及其游说集团的抵制。在一定意义上,参议院通过的“碳关税”立法正是对美国国内传统产业及其政治势力诉求的反应。同时,在构建绿色产业体系的过程中,通过打“碳关税”牌,一方面可帮助奥巴马堵住国内传统产业势力的反对之声,另一方面也可为新能源政策的推行保驾护航,因为对进口商品征收“碳关税”就等于间接地为国内能源密集型产业或企业提供了“低碳补贴”。
“碳关税”牌不仅具有上述内政方面的效应,在外交方面,也可作为一个棋子使用。奥巴马执政后,在国际气候变化问题上表现出少有的合作态度,是与其在国内大力推动新能源技术研发一脉相承的。通过打“碳关税”牌,可为美国政府在参加国际气候谈判时提供较大的回旋余地,迫使中国、印度、巴西等发展中大国让步。其最终目的就是:以低碳化改造传统产业和构筑新的产业群,由此形成绿色产业体系,带动经济复苏,进而抢占危机过后的产业制高点,并确立美国在低碳经济时代的世界领袖地位。
(二)维护以美元为主导的国际货币体系。2005年《京都议定书》正式生效后,全球碳交易市场的规模呈逐年扩大之势。据联合国和世界银行预测,2012年全球碳交易市场容量可达1500亿美元,成为可以与石油市场媲美的大市场。目前,欧元是碳现货和碳衍生品交易的主要计价与结算货币,英镑、日元紧随其后。近年来,还有许多国家,如加拿大、新加坡、澳大利亚等,也已经或正准备建立自己的温室气体减排交易市场。可以预见,随着各国参与碳交易市场程度的提高,将有越来越多国家的本币会借助碳交易计价货币的方式,快速走向国际主要货币的行列。当碳排放权(额度)成为各国经济增长的边界约束条件时,碳排放权的市场价值将会日益凸显出来,而碳交易计价货币的多元化发展趋势,有可能会从根本上动摇美元长期以来形成的单边霸权地位。
相对于欧元已经成为碳交易的主要计价结算货币,美元显得逊色了许多。如果想继续维持美元的霸主地位,美国就必须在未来的国际碳交易市场拔得头筹,这也是为什么奥巴马执政后立刻重视温室气体减排问题的原因。美国现在提出征收“碳关税”,一个主要目的就是要将美国的减排标准、环保标准以及低碳技术标准等强加给世界其他各国。只有低能耗、高效率的经济体才能节省更多的碳排放权,反之,就需要在国际市场购买额外的碳排放权。在低碳经济时代,碳排放权有可能变成未来国际主导货币的本位体,只要美国能在新能源创新方面掌握世界上最先进的技术,那么,它就能节省更多的碳排放权,进而继续把持世界货币的发行权。
(三)遏制包括中国在内的发展中国家。根据《清洁能源与安全法案》的规定,美国将对未达到其碳排放标准的国家征收“碳关税”。此举实际上是置自己工业化发展时期大量排放的史实于不顾,而要求包括中国在内的广大发展中国家与其实施同步的环保政策,表面上是为了公平竞争,实则是为了遏制发展中国家经济的发展。目前,全球气候的变化主要是由美国等发达国家在工业化时期过度排放造成的,在其基本渡过了高能耗、高污染的发展阶段后,马上要求发展中国家与其采用同样的排放标准显然是不合理的,所以,“碳关税”是美国限制发展中国家发展的一种手段而已。
美国征收“碳关税”的后果
美国单方面推行自己的减排标准,显然很难获得其他国家的认可,尤其是广大发展中国家的认可。这种将自己意志强加给他人的做法,只能招致其他国家的不满。征收“碳关税”不仅会引发世界贸易战,而且还会增加全球气候谈判的不确定性。
(一)征收“碳关税”将引发贸易战。全球金融危机爆发后,美国为了迅速恢复国内经济的增长,赫然将“买美国货、用美国人”的条款写入其经济刺激法案当中。这种老式的贸易保护主义行为,在受到各国的谴责而走入穷途末路后,又将“碳关税”推了出来。显然,美国是在用环保为贸易保护主义披上了一件“绿色外衣”。
一旦美国开征“碳关税”,欧盟、日本等发达国家必会效仿。“碳关税”首先会给发展中国家带来极为不利的影响,因为发展中国家大多生产的是劳动密集型产品,而价格低廉是这些产品参与国际竞争的主要优势所在,发达国家开征“碳关税”会导致发展中国家产品价格优势的逐渐消失,从而限制它们的发展。
既然美国等发达国家可以按照自己的减排标准征收“碳关税”,那么,发展中国家同样也可以按各自认定的标准征收“碳关税”。如此,世界贸易的正常秩序必定遭到破坏,一场全球范围内的贸易战也就难以避免了。
(二)增加全球气候谈判的变数。美国的“碳关税”之所以受到猛烈批评,是因为美国将自己的减排标准作为一种标尺去衡量其他国家,这显然是一种霸权主义的行为。在世界各国就排放权的分配问题达成共识之前,“碳关税”的提出只能是加大全球气候谈判的难度。
美国要征收“碳关税”,首先就必须确定各国可以排放多少二氧化碳,那么,美国是如何确定各国排放权的呢?如美国的《鲍克斯气候安全法案》就提出按下列原则确定各国的排放权:以各国目前所占的温室气体排放比重确定各国的排放份额,然后各国在此基础上实施温室气体的减排工作。按照这一分配原则,人口比例不足全世界5%的美国,就能分到全球18%的温室气体排放权。如此一来,按人口数量计算,美国分得了一份最大的气候“蛋糕”。若按美国的单边逻辑,其他国家同样也有权按照自己的标准来分配温室气体排放权,如按“人均排放量”分配排放权:即凡现在人均排放量高的国家(如美国、加拿大和欧盟国家等发达国家),将来只能获得较少的排放权;也可按“历史排放总量”分配排放权:即历史上排放总量较大的国家,将来只能分得较少的排放权,如此等等。如果各国都选择有利于自己的温室气体排放分配方案,那么,在后京都时代,全球气候谈判恐难达成共识。目前世界各国的当务之急,是就排放权分配标准形成共识。而“碳关税”除了对解决全球气候变暖问题毫无帮助之外,还可能会给国际社会达成新的减排目标制造障碍。
我国的应对之策
(一)继续主张“共同而有区别责任”的原则。美国“碳关税”的一大意图就是用气候问题来遏制发展中国家的迅速崛起。对我国而言,长期以来形成的高投入、高能耗、低效率的经济增长模式正处于艰难的转型过程中,如果屈于发达国家的压力,过早地接受强制性的温室气体减排指标,就等于给未来经济的快速发展增添了一个更强的外部约束条件——温室气体排放权问题。欧美发达国家上百年的工业化过程中排放了大量的温室气体,是造成目前温室效应的主要因素,如果现在就让发展中国家承担强制性的减排任务,显然有失公平。因此,在全球气候谈判问题上,我国需要继续主张“共同而有区别责任”的原则。至于何时承担强制性的减排责任,这里有两个时点可供选择:一是从现在开始,发达国家不断降低其人均排放量,发展中国家不断增加人均排放量,直到二者相等时。二是发达国家不断降低其人均排放量,发展中国家逐渐增加其人均排放量,当后者超过前者一定时期后再开始降低排放量。为了显示公平,应允许发展中国家选择第二种情况。
(二)促进环保与贸易协调处理机制的建立。在世贸组织现行法律制度中,包含着很多环境保护的例外条款,由于世贸组织对环境问题的调整还停留在原则层面上,缺乏操作层面的规则体系,所以,一旦环境保护与贸易自由之间发生矛盾冲突时,世贸组织现有的争端解决机制很难平衡二者的关系。如GATT第20条(WTO的一般例外条款)会员国实施环境保护措施时援引最多的一个例外条款,但实践表明,在启动该条款时,极易导致贸易争端。虽然该条款是因环保问题而启动,但一发生纠纷,各方关注的焦点很快就会演变成如何打赢贸易官司,而不是如何解决环保问题了。出现这种现象的原因,就是世贸组织缺乏完善的环境与贸易协调处理机制,易产生“借环保之名,行贸易保护之实”的问题。可见,在贸易与环境的问题上,会员国还应积极促成世贸组织进一步完善相应的争端解决机制。
(三)利用多边谈判机制解决气候问题。在气候问题上,利用“碳关税”要挟发展中国家,不仅受到发展中国家的抵制,一些西方发达国家也持反对意见。除了美国将“碳关税”提到立法的高度外,法国也一直没有放弃其“碳关税”的观念。在今年7月举行的欧盟成员国环境部长非正式会议之前,法国再次提出:如果哥本哈根气候变化谈判不能达成协议,将考虑对一些发展中国家的出口产品征收“碳关税”,但法国的提议遭到了该次会议的拒绝。瑞典的环境官员指出,威胁对发展中国家征收“碳关税”,只能使联合国气候变化谈判变得更加艰难。德国政府代表更直接地指出,征收“碳关税”就是一种“生态帝国主义”行为,此举将会使问题复杂化。由此可见,对于征收“碳关税”的问题,西方发达国家的态度也不完全一致,所以,我国应利用这一形势,积极主张:凡涉及气候变化及环境标准争端问题都应在多边框架下解决,不能由一个国家或少数某几个国家说了算,更不能让极个别国家将其意志强加在发展中国家头上。
(四)争取全球气候谈判话语主导权。全球气候变化已经成为影响国际社会未来发展的重大问题,随着各国对环境问题的重视及新能源技术的研发与应用,人类社会必将引来一个全新的“低碳革命”时代。我国是一个正在崛起中的发展中大国,在众多的国际事务中,尤其是在全球气候变化谈判中,应该有更大的话语权和更多的作为。应采取更为主动的策略,积极参与全球气候谈判及相关法律制度的建设,以掌握气候领域的规则制定权,并成为全球气候法律体系的主要构建者之一。在参与全球气候谈判或法律的制定过程中,既要防止西方发达国家借环境问题限制我国经济发展的倾向,又要争取全球气候法律制度对我国的长期崛起形成有力的支持。
责任编辑 冉鹏
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号