时间:2020-01-19 作者:杨雷 (作者单位:北京大学)
[大]
[中]
[小]
摘要:
近年来,我国财政收入高速增长,收入规模从2003的年2万多亿元扩大到了2008年的6万多亿元,同时,政府行政支出也有了较快的增长,从1986年到2005年,人均负担的年度行政管理费用由20.5元增加到498元,增长23倍,明显快于人均GDP和财政收支的增长速度,引发了人们对政府行政成本的关注。笔者认为,对于政府行政成本的研究,关键不在于它的高低,而是在于它是否可控,预算约束正是控制政府行政成本的重要措施。
现代公共预算使通过预算约束控制政府行政成本成为了可能
纵观西方国家的预算史,公共预算正是在与封建王权的斗争中成长起来,并进而成为控制政府活动的重要工具。最初是对政府预算收入的控制,继而是对政府预算支出的监控,并开始注重对政府支出的绩效考核。预算离公众不再遥远。既然财政是公共的,是大家的,那么就应该由人民大众去决定如何筹集收入,如何去分配政府的收入资源,包括政府可以花多少成本。
从现代公共预算的特征来看,它规范和约束了政府的行为。现代意义上的预算有以下特征:一是统一性。即包括所有的政府收支活动。二是法制性。政府预算的编制和确定都必须依照一定的法律程序进行。一经权力机关批准,即具有法律效力,非经法...
近年来,我国财政收入高速增长,收入规模从2003的年2万多亿元扩大到了2008年的6万多亿元,同时,政府行政支出也有了较快的增长,从1986年到2005年,人均负担的年度行政管理费用由20.5元增加到498元,增长23倍,明显快于人均GDP和财政收支的增长速度,引发了人们对政府行政成本的关注。笔者认为,对于政府行政成本的研究,关键不在于它的高低,而是在于它是否可控,预算约束正是控制政府行政成本的重要措施。
现代公共预算使通过预算约束控制政府行政成本成为了可能
纵观西方国家的预算史,公共预算正是在与封建王权的斗争中成长起来,并进而成为控制政府活动的重要工具。最初是对政府预算收入的控制,继而是对政府预算支出的监控,并开始注重对政府支出的绩效考核。预算离公众不再遥远。既然财政是公共的,是大家的,那么就应该由人民大众去决定如何筹集收入,如何去分配政府的收入资源,包括政府可以花多少成本。
从现代公共预算的特征来看,它规范和约束了政府的行为。现代意义上的预算有以下特征:一是统一性。即包括所有的政府收支活动。二是法制性。政府预算的编制和确定都必须依照一定的法律程序进行。一经权力机关批准,即具有法律效力,非经法定程序,不得改变。三是公开性。政府预算成为公开的文件,从预算编制到预算执行全过程,都需要被社会公众所了解。四是周期性。行政机关需要定期地(通常为一个财政年度,各个国家的财政年度不尽相同)向立法机关和社会公众汇报预算的编制、执行和审计情况。五是公共参与性。政府预算不再只是政府内部的事务,社会公众都有参与、了解预算的权利。从政府部门、审计机关、利益集团、新闻媒体、政府官员、公共组织到普通公民都以不同的方式参与其中。一个标准的预算过程包括:预算的准备、预算的编制、预算的审批、预算的执行和预算的审计及决算等环节,每个环节都有详细而复杂的法律和政策约束。正是由于现代预算具有上述特征,它对政府行为本身就是一种约束。
再从预算的作用来看。第一,它是公众监督政府行为的重要窗口。公众可以通过收入预算了解政府需要汲取多少社会资源,通过支出预算可以观察政府是如何分配这些资源的,以及这些资源的分配是否合理合法,是否有效率。第二,它是反映民意、改进政府管理的重要途径。政府预算过程的实质就是一种公共选择的过程,政府的一个主要职责就是提供公共产品和服务,既然公众无法或无法完全“用脚投票”行使对政府的“退出权”,那么就只有“用手投票”行使自己对政府的“发言权”,大多数西方国家以及我国的香港,政府的预算草案在编制期间就可以通过网络、报纸乃至免费赠阅的小册子获取,使公众掌握尽可能完整的信息,通过对政府预算的选择表达对公共产品和服务的偏好,进行公共选择。当人们对政府提供的公共产品及服务的数量或质量或组合不满意的时候,政府就必须通过预算来改进。第三,它事关每一个人的自身福利。既然预算反映了政府对其掌握资源的分配,那么,在政府预算收入既定的情况下,社会公众自然要求政府将更多的资源用于改善社会福利而不是用于自身的行政运转。
强化公共预算对政府行政成本的控制
从技术操作层面来看。一是延长预算编制的时间,并改进预算的编制方式,提高预算编制的科学性和准确性。1999年度以前,中央各部门编制预算一般从11月份开始进行,预算编制时间为4个月;从2004年开始,中央各部门在5月份即开始着手项目的清理工作,预算编制时间延长为10个月。预算编制时间的延长,有助于提高预算编制的准确性。目前,在完善现有预算编制程序的基础上,不少省市未雨绸缪,开始了编制中长期预算的探索,在总结试点经验的基础上,中央也可以逐步开始尝试编制中长期预算。
二是在预算编制中完善以定额管理为核心的基本支出标准体系和项目支出标准体系,控制政府行政成本。我国2000年开始的部门预算管理改革,改变了基数预算的方式,将部门支出明确划分为基本支出和项目支出,对基本支出实行定员定额管理试点,即在中央编制部门核定各部门人员编制的基础上,根据各单位履行职能需要及各种客观因素,合理确定试点部门的人均基本支出标准。基本支出定员定额标准由支出定额和财政补助定额组成,支出定额是针对政府行政机关而核定,补助定额主要是针对事业单位而核定。在实际操作中,主要是结合部门的工作量、占有的资源、实际支出状况及部门分类,以人或实物资产为计算对象制定。目前行政单位已全部实行定员定额管理,但对参照公务员法管理事业单位以及其他政府直属事业单位尚无标准,下一步需要结合事业单位改革分类情况,研究事业单位的基本支出标准问题并进一步细化现有的行政单位基本支出标准。相对于基本支出体系来讲,项目支出标准体系的建立相对滞后。虽然已出台一些项目的支出标准,如会议费、差旅费、出国费等,但更多的支出项目并没有明确的支出标准,支出标准体系不系统、不完整,直接影响了预算编制的准确性和科学性。按照建立完善公共财政体制的基本要求,需要着力加强对项目支出标准体系的研究,可按照支出经济分类的各个子项目,相应制定分类支出标准,构建起以基本支出标准体系为核心、项目支出标准体系为补充的完备的公共支出标准体系,为预算编制提供科学依据。尤其是对构成行政成本的政府办公楼的基建项目、修缮项目以及大型会议项目支出亟待有规范的支出标准,以形成预算支出的硬约束。
三是加强购汇限额的管理。我国目前实行一定程度的外汇管制,相对于贸易收支和资本收支项下的经营性外汇,与政府行政成本直接相关的就是非贸易非经营性用外汇,包括出国用汇、驻外机构用汇、国际组织会费等。由于实行外汇管制,党政机关和一些事业单位用汇的兑换和提取必须要由财政部门审批,实行人民币预算限额控制购汇,用汇指标经财政部下达后,各地区各部门不得突破,不能超限额购汇,中国银行也不得超限额售汇,因此购汇限额管理是控制政府成本的重要手段。以社会公众最关注的出国费为例,针对近年来一些地区和部门党政干部出国人数增长过快的情况,从2005年起至今,出国用汇支出预算已连续5年实行“零增长”,2009年各地区和各部门的出国经费在过去3年决算数的基础上压缩20%,从而在一定程度上遏制了出国经费的增长。但目前的问题是,一些政府机关和事业单位的用汇经费尚没有完全纳入预算管理,尤其是个人购汇放开后,一些政府部门的用汇通过个人购汇形式绕开了财政部门的监管。另外,对政府部门出国用汇的限制尚无规范的法律法规制度保障。因此,强化预算约束,建立法律体系是加强购汇限额管理的方向。
四是推行电子政务,加快“金财工程”的建设。电子政务的推行使欧盟国家每年的预算至少减少20%。美国华盛顿州政府办公厅对在线招标系统的研究表明,执行网上采购系统在采购货物方面能节约支出20%-30%。我国也自2002年开始了“金财工程”的建设,推进财政信息一体化建设,推出了财政业务应用支撑平台并正在向地方推广。部门预算的项目管理可以充分利用金财工程和财政业务应用支撑平台建设,统一业务和技术标准,积极推进项目管理信息化进程,以降低行政成本。
改进技术操作可以有效控制政府行政成本,然而,技术操作层面也存在无法克服的缺陷—它是政府内部编制预算的技术程序,没有引入外部的监督和制约机制(除了部分项目支出引入了专家评审),没有社会公众的参与和博弈。如果只是让政府来控制自身的话,即使技术层面上可以把预算的编制做到最好,让预算的编制更加细化、公开和透明,在没有制度创新和制度保障的情况下,也很难从根本上控制住政府的行政成本。因此,在制度层面上的规范和制约就显得尤为重要了。
从制度建设层面来看。一是政府全部的收支都要纳入预算管理。我国目前的问题是,财政收入不等于政府收入,至少还不能完全反映政府的收支行为。应逐步取消预算外收入,将政府所有的收入资源都纳入到预算中,继而建立由一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
二是预算的过程要公开和透明。国际货币基金组织对财政透明度的要求是“面向公众的预算文件、决算账户以及其他财政报告应包括中央政府所有的预算和预算外活动,还应提供中央政府的汇总财政状况,并应提供所有预算外资金的明细报表”,并将公众获得预算信息的可得性和通俗易懂作为衡量财政透明度的一个重要标准。按照这一要求,要扩大预算信息披露内容,接受人大、审计和社会对预算监督。从2000年部门预算管理改革以来,财政部每年向全国人大报送分部门的预算。报送部门预算的机关从2000年的4家扩大到了2007年的40家,基本覆盖了国务院所有职能部门,但相对于160多家中央机关而言,仍然不够全面,应该逐步扩大到所有的中央机关,并以法律的形式明确,凡是不涉及国家机密的,都应该对公众公开。每个部门的行政成本可以单列,并且细化,至少可以先公布本部门人员经费和公用经费的安排情况,接受社会的监督。
三是改进预算立法的程序和内容。由于预算对政府行政成本约束的权威性、严肃性不够,影响了预算资金分配的规范化。首先,要在人大立法程序中增加必要的辩论、听证、三读通过等程序,增强人大对不同利益集团的制衡作用以及规范财政资金使用的作用。其次,增加人大对预算资金使用单位事前和事后的约束手段,设立独立于政府审计以外的独立审计。第三,加强预备费的动支、预算追加和追减、财政超收资金以及预算随突发事件和宏观经济变故调整等的规范化管理和制度建设。这些都是需要从立法层面上解决的问题。2004年IMF技援团在给中国政府的建议书中就建议修订现有的《预算法》或将其升级为《财政法》以规范中国政府的支出行为。最重要的,在国务院批准预算草案前,除了在专家和民主党派内部先进行讨论外,应引进听证会制度,完善专家咨询制度、重大事项社会公示制度及公众质询制度,实行决策论证制,增加公众对财政管理的知情权、参与权与决策权。
现代预算已不再仅仅是政府的一份收支计划,它还包括政府的收支行为,既是政府施政的工具,也是公众控制政府的工具,更重要的是,它还是政治文明的起点。我国虽然已初步建立了公共预算框架,但离现代意义上的公共预算仍有差距,这也是我国政府行政成本较高的一个主要原因,只有不仅从技术层面改进预算管理,更从制度层面加强建设,才能真正地将政府行政成本降下来。
责任编辑 常嘉
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号