时间:2020-01-19 作者:杨敏 许大华 卞荣华 王丹 (作者单位:财政部条法司)
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摘要:
国有资本经营预算与公共财政预算同为政府预算体系组成部分,理顺两者之间的关系,不仅是推进财政预算管理科学化、精细化,建立有机衔接、完整的政府预算体系的要求,更是理顺国有资产管理体制、实现国有资产管理公开化、民主化,以及国有资本收益依法全民共享的重要抓手。国有资本经营预算建立在国有资本收益收取法律关系(以下简称国资法律关系)基础之上,公共财政预算建立在税收法律关系以及收费法律关系(以下简称税费法律关系)基础之上。基础法律关系不同决定了国有资本经营预算和公共财政预算既有联系又有区别。
一、基础法律关系主体竞合决定了两者必然成为政府预算体系的组成部分
法律关系要素之一——主体,是指法律关系的参加者。国资法律关系的主体包括国家和国家出资企业。这里国家以出资人身份出现,通过货币、实物、债转股等多种形式向企业出资。接受国家出资的企业即国家出资企业,根据其所采取的组织形式以及国家出资所占比例不同,可以分为国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。税费法律关系的主体包括国家和法律规范规定负有纳税、缴费义务的企业、其他经济组织和个人。这里国家以社会管理者的身份出现,为维...
国有资本经营预算与公共财政预算同为政府预算体系组成部分,理顺两者之间的关系,不仅是推进财政预算管理科学化、精细化,建立有机衔接、完整的政府预算体系的要求,更是理顺国有资产管理体制、实现国有资产管理公开化、民主化,以及国有资本收益依法全民共享的重要抓手。国有资本经营预算建立在国有资本收益收取法律关系(以下简称国资法律关系)基础之上,公共财政预算建立在税收法律关系以及收费法律关系(以下简称税费法律关系)基础之上。基础法律关系不同决定了国有资本经营预算和公共财政预算既有联系又有区别。
一、基础法律关系主体竞合决定了两者必然成为政府预算体系的组成部分
法律关系要素之一——主体,是指法律关系的参加者。国资法律关系的主体包括国家和国家出资企业。这里国家以出资人身份出现,通过货币、实物、债转股等多种形式向企业出资。接受国家出资的企业即国家出资企业,根据其所采取的组织形式以及国家出资所占比例不同,可以分为国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。税费法律关系的主体包括国家和法律规范规定负有纳税、缴费义务的企业、其他经济组织和个人。这里国家以社会管理者的身份出现,为维持国家机器运转,满足社会公共需要,向纳税人、缴费人征收税费作为支出来源。
在两类不同的法律关系中,国家以不同的身份作为主体之一出现,取得相关资金。不论国家基于何种身份及权益取得何种性质的资金,都应当作为财政收入,纳入政府预算体系进行分类管理。这是国家财政预算完整性的要求,同时,也有利于优化财政支出结构,便于社会公众和特定机构监督。公共财政预算和国有资本经营预算分别作为政府预算体系的基础和重要组成部分,应当共同遵循国家财政预算编制总的基本原则,并在预算组织架构上有一定竞合。
(一)国有资本经营预算在遵循国家财政预算编制总的基本原则的基础上,还应当遵循一些特别原则
公开性、完整性、统一性、年度性是普遍认同的国家财政预算编制的基本原则。作为政府预算体系组成部分的国有资本经营预算和公共财政预算都应遵循这些基本原则。首先,采用一定的形式公布公共财政预算和国有资本经营预算的编制和执行情况,是人民监督国家履行社会管理者和出资人职责的权利落到实处的基础条件。其次,完整性要求国家的一切收支活动都应当反映在预算中,所有国家财政收入集中在一起,以利于所有关于资金支出的要求获得公平的考虑。将国有资本经营预算纳入政府预算体系,就是预算完整性的要求。同时,在国有资本经营预算具体编制、执行过程中也应当贯彻完整性的要求,全面反映每一笔收支。再次,由于两者特点不同,为了准确反映收支的性质和功能,国有资本经营预算和公共财政预算在具体编制上会有一定区别,但同为政府预算体系的组成部分,其科目设置、编制方法、计量指标等都应当统一并有机衔接。最后,两者都应当按照法定预算年度编制,反映全年的收支活动。
与公共财政预算有所区别的是,国有资本经营预算还应当遵循以下特别原则:
一是相对独立的原则。该原则是由国有资本经营预算的独特功能和政府预算的本质要求决定的。国有资本经营预算是整个国有资产管理体系的重要组成部分,也是调整国有经济布局和结构的重要手段,承担国有资本保值增值的重要任务。其经营性决定其应当保持相对独立的地位,同时,其性质也决定了其与政府预算体系的其他组成部分应当建立适度互通的联系。如就其与公共财政预算的关系而言,在国家出资企业改革攻坚阶段,公共财政预算的盈余可以充实国有资本经营预算,用于解决改革中的突出问题;在国家出资企业改革基本完成,国有经济布局和结构调整基本到位后,国有资本经营预算应当根据需要反哺公共财政预算和社会保障预算,最终实现国有资本收益全民共享。
二是适度集中的原则。该原则是国有资本经营预算收入筹集原则。取得国有资本收益,是国家作为出资人的法定权益。但同时也应当考虑到,国有资本经营预算包括收入的筹集和支出的安排两个方面,前者是国家所有者的权益,后者则是依法对国有资本收益进行再分配的过程。如何合理划分市场与政府作用的边界,确保在落实国有经济宏观调控政策的前提下,支持国家出资企业的健康发展,则是筹集国有资本经营预算收入应当注重解决的问题。目前,国有资本经营预算收入的筹集,可以在统筹考虑国有经济宏观调控目标和国家出资企业现有状况,并兼顾各行业、各地区国家出资企业的经营发展等因素下,按一定比例收取国有资本收益。
三是保证重点的原则。该原则是国有资本经营预算支出原则。国有资本经营预算是宏观调控手段,在经济社会发展的不同阶段应有不同的服务重点。现阶段,应当在保障弥补国家出资企业改制成本支出的前提下,优先安排关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域的重点项目、主导产业以及解决国家出资企业改革和发展中的重点问题的支出。
(二)国有资本经营预算在与公共财政预算共享一套预算组织架构的基础上,还应当特别情况特别处理
政府预算编制、执行、决算以及监督的主体共同构成了政府预算的组织架构。公共财政预算维持国家机器运转、提供社会公共产品和服务的职能决定了其组织架构与我国现行行政管理体制相适应,实行一级政府一级预算,共分为中央、省、市、县、乡五级预算。
国有资本经营预算组织架构首先应当与企业国有资产管理体制相适应。在国资法律关系中,国家作为一个抽象的概念,其权益的享有和义务的履行都必须由具体的组织机构代为行使,因此,《企业国有资产法》确立的企业国有资产管理体制中,国务院和地方政府依法分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责、享有出资人权益,具体而言,是由国务院和地方政府授权履行出资人职责的国有资产监督管理机构和其他部门、机构代为行使。此外,《企业国有资产法》还规定,国有资本经营预算应当报本级人民代表大会批准,财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作。由此可见,国有资本经营预算和公共财政预算在法律上应当共享一套组织架构,而《企业国有资产法》构建的企业国有资产管理体制,又使其具有可操作性。
需要注意的是,在国有资本经营预算组织架构上还存在一些特殊情况。如我国乡一级政府几乎没有国家出资企业,因此,乡级政府无需编制国有资本经营预算。再如,对于一些没有国家出资企业或者虽然有国家出资企业但没有盈利的市县级政府,经批准后也可以不编制国有资本经营预算。
代表国家履行出资人职责的政府应当组织编制国有资本经营预、决算草案,作为本级政府预、决算草案的组成部分,报同级人民代表大会批准。具体编制工作由同级财政部门组织开展。经同级人民政府授权履行出资人职责的部门、机构,在编制本部门公共财政预、决算草案的同时,也应当就其履行出资人职责的国家出资企业所得收益编制国有资本经营预、决算草案。国家出资企业应当按照法律法规规定上交国有资本收益,安排国有资本经营预算支出,提出本企业国有资本经营预算项目案。
二、基础法律关系客体不同决定两者收入范围不同
法律关系要素之二——客体,是指主体权利义务所指向的对象,通常有物、智力成果以及行为等。国资法律关系中,国家和国家出资企业权利义务指向的对象是国有资本收益。税费法律关系中,国家和纳税人权利义务指向的对象包括应交税费的商品、货物、财产、资源、所得等物质财富和应交税费的行为。
(一)国有资本经营预算以国有资本收益为收入主要来源
一是从国家出资企业分得的利润。依照《全民所有制工业企业法》、《公司法》等市场主体法的规定,国家根据出资比例等因素从国家出资企业分得利润的方式不尽一致。按照国家出资企业类型不同,国家从出资企业分得的利润具体包括:国有独资企业上交国家的利润;从国有独资公司分得的红利;从国有控股、参股公司分得的股利、股息。
二是国家出资企业的国有资本转让收入。按照国家出资企业类型不同,具体包括国有独资企业产权转让收益;国有独资公司股权转让收益;国家转让所持有的国有控股、参股公司股份(股权)转让收益。该类收益应定位为国有资本转让收益。企业转让厂房、机器设备等所得的收益不应作为国有资本转让收益,而应作为企业经营收益。
三是从国家出资企业取得的清算收入。该收益基于出资人的剩余财产分配权,即国家出资企业因解散或被宣告破产,按照法律规定的清算程序,国家作为出资人就企业清算后的剩余财产享有请求分配的权利。按照国家出资企业类型不同,包括国有独资企业清算收益,国有独资公司清算收益,国有控股、参股公司国有股权(股份)分享的公司清算收入。
(二)公共财政预算以税收收入和相关非税收入为收入来源
公共财政预算的收入应当包括税收收入和相关非税收入。在建立相对独立的政府性基金预算和国有资本经营预算后,纳入公共财政预算的非税收入范围应当比现行政府收支分类科目中的非税收入范围要窄,具体包括教育费附加等专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入,以及捐赠收入等其他收入。
三、基础法律关系内容不同决定了两者功能定位和支出结构不同
法律关系要素之三——内容,是指主体享受的权利及承担的义务。国家以所有的资产对企业出资后,所有者身份转化为出资人身份,其权益为出资人权益。国资法律关系中,国家以出资人身份出现,拥有与企业、个人等其他出资人相同的权益,即资产收益、参与重大决策和选择管理者等。与此同时,国家作为出资人应当承担尊重国家出资企业法人财产权、经营自主权的义务。
税费法律关系中,国家享有依据法律法规规定,强制、无偿收取固定的税费作为公共财政预算收入主要来源的权利。与此相对应,国家应当承担用筹集的财政资金解决自身的运行,并为社会公众提供私人无法提供的社会公共产品和服务的义务。社会成员作为纳税人、缴费人承担缴纳税费的义务,同时也享有分享国家提供的公共产品和服务的权利。
(一)国有资本经营预算的功能定位和支出结构
国有资本经营预算是企业国有资产管理体系的重要环节和手段,也是实现国家国有经济宏观调控政策的重要杠杆。在微观上,国有资本经营预算制度应当与国有资产保值增值考核和责任追究制度、国有资产基础管理制度等密切联系,相互配合,将出资人权益和职责落到实处。在宏观上,国有资本经营预算不仅是国家组织分配财政资金的重要工具,也是宏观调控的重要经济杠杆,起到优化国有经济布局和结构、推进国有企业改革和发展的作用。
基于上述功能定位,以及国有资本经营预算的独特性,国有资本经营预算支出可以根据性质和用途分为三类,即资本性支出、费用性支出和其他支出。资本性支出是指根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国家出资企业发展要求,以及国家战略、安全等需要安排的支出,最终应当形成企业国有资本。费用性支出是指用于弥补国家出资企业改革成本等方面的支出,主要包括两方面,一是国家出资企业改革成本支出,如在国家出资企业转制时期的离退休职工费用支出、企业分离办社会职能费用支出、下岗职工安置费用支出、职工社会保障所需费用支出等;二是为实现某些政策性功能,如支持国家出资企业科技创新、节能减排、环境保护等补助支出。资本性支出和费用性支出是国有资本经营预算的两大常规性支出项目。其他支出是指转入公共财政预算、社会保障预算的支出等。
这里有两个问题值得注意,一是关于履行出资人职责的机构日常运行费用是否作为国有资本经营预算的费用性支出问题,考虑到履行出资人职责的机构无法摆脱的行政机关属性,我们倾向于其费用从公共财政预算中开支。二是上级政府国有资本经营预算能否用于补助下级政府国有资本经营预算问题,因此问题涉及到各级政府职责划分等因素,其可行性有待进一步探讨。
(二)公共财政预算的功能定位和支出结构
过去相当一段时期,税费法律关系被认为是单边法律关系,强调国家征税收费的权力,淡化与此同时国家应尽的义务。改革开放以后,随着社会主义市场经济逐步发展,国家和政府的职能定位逐步清晰,人们开始认为税费法律关系是国家和公民个人之间达成的契约,税费是国家提供公共产品的价格,国家应当为公民提供最优的社会公共产品和服务。建立在税费法律关系基础之上的公共财政预算正是国家履行这一契约义务的重要手段。纳税人、缴费人既是公共财政预算收入的形成者,又是公共财政预算支出的落脚点,既承担纳税、缴费的义务,又享有财政支出提供的公共产品和服务的权利。公共财政预算的上述功能定位决定了其支出结构始终围绕国家提供公共产品和服务划分。
参照联合国《政府职能分类》,一国财政支出分为一般政府服务支出、社会服务支出、经济服务支出、其他支出。2007年起,我国实行新的政府收支分类体系,按照功能分类,分为17大类,主要用于基本公共管理与服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等方面。按照经济分类,主要用于工资福利、商品和服务、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴(包括国有资本经营预算费用性支出,反映国有资本经营预算弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出)、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股等。建立国有资本经营预算制度后,现有支出中有关用于国家出资企业的部分应逐步分离,编入国有资本经营预算,公共财政预算支出应主要用于政府公共事务的管理。这样也有利于集中精力解决关系人民群众切身利益的民生问题。
责任编辑 陈素娥
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