时间:2020-01-19 作者:浙江省财政厅
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摘要:
2003年,浙江省开始探索财政支出绩效评价工作。截至2008年底,省内绩效评价制度框架基本确立,机构队伍初步落实,评价范围不断扩大,评价工作规范有序,取得了一定的成效。
一、实施财政支出绩效评价的主要措施
按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则,从建章立制、组建机构、实施评价、加强培训等方面着手,以项目评价为突破口,由部分试点到全面铺开,稳步推进全省财政支出绩效评价工作。
(一)构建绩效评价制度框架。2005年10月,省政府办公厅下发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》,并随文下发了《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》,为全省财政支出绩效评价工作确立了基本制度依据。为使绩效评价工作更具有操作性,省财政厅又先后制订出台了《浙江省财政支出绩效评价实施意见》、《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》等一系列配套制度,对绩效评价工作程序、评价指标和标准、组织方式与评价方法等作了明确规定。2008年,针对评价结果应用,制订了《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》,同时,在财政厅内部建立绩效评价联席会议制度,厅预算处、监督局、办公室...
2003年,浙江省开始探索财政支出绩效评价工作。截至2008年底,省内绩效评价制度框架基本确立,机构队伍初步落实,评价范围不断扩大,评价工作规范有序,取得了一定的成效。
一、实施财政支出绩效评价的主要措施
按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则,从建章立制、组建机构、实施评价、加强培训等方面着手,以项目评价为突破口,由部分试点到全面铺开,稳步推进全省财政支出绩效评价工作。
(一)构建绩效评价制度框架。2005年10月,省政府办公厅下发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》,并随文下发了《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》,为全省财政支出绩效评价工作确立了基本制度依据。为使绩效评价工作更具有操作性,省财政厅又先后制订出台了《浙江省财政支出绩效评价实施意见》、《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》等一系列配套制度,对绩效评价工作程序、评价指标和标准、组织方式与评价方法等作了明确规定。2008年,针对评价结果应用,制订了《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》,同时,在财政厅内部建立绩效评价联席会议制度,厅预算处、监督局、办公室及各业务处为联席会议成员,不定期召开联席会议,研究绩效评价有关工作。加强内部协调,制定了《厅内部绩效评价工作考核办法》,对有关业务处的绩效评价工作开展情况进行考核,并作为年度工作目标量化考核内容之一。各市县按照省财政厅要求,也相继出台了有关绩效评价实施办法、操作规程等,并普遍建立了内部协调机制,绩效评价制度框架初步形成。
(二)大力加强机构队伍建设。省财政厅2005年成立绩效评价处后,各级财政部门也开始认真落实相关机构和人员。截至2007年底,各市、县(市)财政部门均已设立绩效评价管理机构,其中:6个省辖市绩效评价管理机构与财政监督部门合署办公,绍兴、湖州、温州市单设绩效评价处;县(市、区)绩效评价管理机构,除乐清市、龙游县单列外,大部分与财政监督部门合署办公。部分市县还不断创新绩效评价机制,天台县成立了绩效评价委员会,由财政局局长任主任,并将财政支出绩效评价工作纳入县委、县政府对各部门年度工作目标量化考核内容。目前,全省已有近400名财政干部从事或参与绩效评价工作。
(三)稳步展开绩效评价。浙江省绩效评价工作首先从项目支出着手。在评价对象选择上,紧紧围绕财政管理的重点领域、项目支出的重点部门以及社会关注度高、影响力大特别是事关民生方面的支出项目。在评价组织上,采取“项目单位自评、主管部门和财政部门评价”相结合方式,依托人大、政协及有关专家和中介机构的力量,做好具体评价工作。近年来,评价实施范围不断扩大,评价项目不断增加,已涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政、城市建设等领域的支出项目。一是做好重点项目的评价工作。2005至2008年,全省采取“统一指标、统一标准、分级评价、上下联动”的方式,分别对第一轮治太骨干工程、第一轮促进就业再就业专项资金、环境自动监测网络建设项目、农村公共卫生服务项目和千万农村劳动力素质培训工程项目实施了综合评价,并将项目评价情况上报省政府。财政厅各业务处每年选择两个以上项目实施评价,年终按照考核办法对完成情况进行考评。部分主管部门如省科技厅、卫生厅、民政厅等部门也积极主动开展了绩效评价工作。二是组织开展省级项目支出绩效自评。2007和2008年,分别对省级300万元以上的158个、138个支出项目组织实施了绩效自评,并委托中介机构对自评情况进行抽查。2008年,对省级自评工作及专项资金使用情况进行总结,并通报省级各部门,以增强绩效意识,提高财政资金使用效益与效率。三是探索单位整体支出评价。组织和指导省卫生厅对疾病预防控制中心和卫生监督所实施整体支出绩效评价试点,台州、上于等地也对单位整体支出评价进行了探索,效果较为明显,也为单位整体评价积累了一定的经验。四是各市县财政部门按规定要求积极选择支出项目实施评价。截至2007年底,全省共对1906个项目实施了评价,涉及评价资金383.8亿元,其中:项目单位自评1059个;主管部门评价323个;财政部门评价524个。
(四)积极开展评价业务培训。为提高相关部门绩效评价工作业务操作能力,省财政厅多次举办业务培训班。2006、2007年,连续两年对省级、市县财政部门和中介机构参与评价人员进行了较为系统的绩效评价业务培训,组织编印了《浙江省财政支出绩效评价业务指南》培训教材。各地财政部门也组织开展了相应的业务培训,部分省级部门也结合财政管理各项改革要求,组织所属单位进行了绩效评价业务培训。
(五)深入开展调查研究。紧密结合工作实际,针对绩效评价工作中遇到的问题,认真开展调查研究。2005至2008年,省财政厅先后完成了《财政支出绩效评价指标体系研究》、《浙江省财政支出绩效评价研究》、《财政支出绩效评价结果应用研究》、《浙江省农村公共卫生服务项目绩效评价思路探讨》等4个课题;各地也组织开展了调研活动,着重对分行业评价指标体系、评价标准、组织方式、评价结果应用等进行专题调研,共形成了28个调研课题。同时,省财政厅组织编印了《浙江省财政支出绩效评价实践与探索》一书,对指导绩效评价工作实践发挥了重要作用。
(六)搭建绩效评价信息平台。一是建立参与绩效评价中介机构库。经审核将符合条件的292家中介机构纳入库中,供各地、各部门评价时选择委托。二是建立绩效评价专家库。2006年建立了省级绩效评价专家库,大部分市县绩效评价专家库也初步建立,目前全省已有1200余名各类专家被纳入专家库。三是建立绩效评价指标库。编印了《浙江省财政支出绩效评价参考指标》,将9大类68个项目的具体评价指标纳入指标库,供各地、各部门开展绩效评价时参考。四是建立信息共享平台。在省财政厅网站开辟“财政支出绩效评价”专栏,把绩效评价有关政策、制度和办法及各地、各部门绩效评价开展情况与相关信息及时公告,促进各地绩效评价工作交流。
二、绩效评价工作的初步成效
财政支出绩效评价工作在增强绩效理念、强化支出管理、加强专项资金整合、提高财政资金使用绩效等方面都发挥了积极作用。
(一)绩效理念初步树立。通过绩效评价,各级政府领导、部门和单位初步树立了绩效理念,开始重视财政支出绩效问题,并把绩效评价工作列入重要议事日程。有的市县把绩效评价工作列入年度目标责任制考核内容,作为加强财政支出管理,优化支出结构,提高资金使用效益的重要抓手,并认真组织实施;有的市县将年度绩效评价计划(评价项目)提交政府常务会议研究确定。在财政部门的有效推动下,各级主管部门也加深了对财政支出绩效评价工作重要性的认识,有的部门领导主动提出对任期内财政支出执行情况实施评价,全面了解和掌握本部门财政支出使用绩效及存在的问题,以提高管理和决策水平;有的部门制订出台了绩效评价实施意见及相关操作规程,并选择项目组织实施评价;有的部门主动开展了绩效评价业务培训,并布置落实年度绩效评价工作。随着绩效评价工作的全面实施,“要钱随意、花钱不讲效益”的局面有所改变,“使用财政资金要进行评价,必须讲究效益”的绩效理念正在各地、各部门逐步形成。
(二)支出效益逐步提高。通过绩效评价,对项目运行和资金使用情况进行跟踪问效,不但促进财政支出效益的逐步提高,而且促进了项目单位管理和决策水平的提高。如2005至2007年,省财政厅连续三年对省属高校实验室建设项目实施绩效评价,通过专家前期评价,将高校实验室分成三类,不同类别给予不同的资金安排。项目结束后再进行事后绩效评价,对不合格的5个高校实验室,采取核减或停拨专项经费等措施,减少财政资金的损失浪费,取得了一定成效。
(三)支出结构得到优化。通过绩效评价,优化了财政支出结构,促进了公共资源的有效配置。2006年,经对全省第一轮就业再就业专项资金的绩效评价,发现各地普遍存在“资金结余偏大,资金使用效率不高”等一系列问题,对此,提出了“存量调结构,充分发挥结余资金作用”等建议,得到省政府领导的高度重视,要求省有关部门认真研究解决,有效促进了第二轮再就业资金结构的优化,更好地为就业困难人员创造了就业机会。
(四)管理水平不断提高。通过绩效评价,推动了各部门、单位改进资金使用管理方式,提高决策管理水平。2006至2007年,在对7所省属高职院校47个实训基地建设项目实施评价中,发现存在实训基地发展无规划、内部管理制度不健全、专项资金核算不规范等问题。对此,评价专家提出,要加强实训基地的规划与科学论证,健全项目资金的核算与管理制度,促进职业院校实训基地发挥应有的作用。绍兴、湖州等市针对专项资金支出目标不明确等问题,要求有关部门上报年度预算时必须明确预期绩效目标,并予以细化,以加强专项资金源头上的管理,为合理安排预算资金、减少多头要钱、堵塞漏洞等创造了条件。
三、进一步推进绩效评价的工作思路
目前,浙江省财政支出绩效评价工作还面临一些问题,主要是:发展不平衡,绩效理念有待进一步加强;缺乏激励约束机制,影响了评价工作推进力度;评价质量有待提高,评价结果应用不够。针对这些问题,浙江省今后几年推进财政支出绩效评价工作的基本思路是:以科学发展观为指导,强化理念、规范评价、深入推进、注重应用,把绩效管理理念与方法引入财政支出管理,逐步建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的预算监督机制。
(一)强化绩效理念,高度重视评价工作。一是加强宣传,营造良好环境。通过新闻媒体、网络、知识竞赛等形式,广泛宣传绩效评价工作的重要性和必要性,提高各部门、单位的绩效意识和社会公众的参与意识,争取政府领导的重视和各部门、单位的支持与配合。同时,有选择地在一定范围内披露社会公众关注高的项目资金使用绩效情况,使社会公众了解有关部门公共支出的绩效水平和服务质量,吸引社会公众参与和监督,引导财政资金使用部门和单位努力实现符合社会公众所期望的资金使用效果。二是理顺关系,健全协调机制。推动建立各级主管部门绩效评价协调小组和联络员制度,以强化各部门的绩效评价工作,增强绩效理念;理顺各级财政部门内部关系,建立健全内部协调机制,明确职能、统一思想、落实责任、密切配合。三是提高认识,加强保障。绩效评价是财政管理不可分割的一部分,财政预算支出理应注重产出绩效。对绩效评价工作,不仅要从思想上高度重视,还要从机构和人员上予以落实,从评价经费上予以保障,在评价实施的广度和深度上下更大功夫,并作为一项迫切而长期的重要工作任务来抓,牢固树立绩效理念,把绩效评价工作真正做到实处。
(二)规范评价行为,提高绩效评价工作质量。一是不断完善制度体系。通过实践,不断探索和完善各项制度,适时制订出台财政支出绩效评价结果应用办法,在条件成熟时,适当提高立法层次,推动绩效评价工作逐步走上法制化、科学化、规范化。二是加强培训与交流。对主管部门、中介机构和评价专家进行全面系统的培训,对评价工作存在的问题进行专题研究,不断提高评价人员业务素质和操作技能。三是加强评价质量检查。指导和督促各地、各部门及中介机构严格按规定程序实施评价,防止流于形式,不断提高评价报告质量。四是加快信息库建设。建立健全中介机构库及专家库,逐步建立评价项目数据库,实现全省绩效评价数据信息有效共享。进一步完善评价指标库,使绩效评价更具可操作性。
(三)推进评价实施,拓展评价广度与深度。建立“项目单位自评——主管部门评价——财政部门评价”三层次评价体系,推动绩效评价工作的全面实施。一是全面实施绩效自评工作。凡省级财政专项资金安排300万元以上项目,必须由项目承担单位先行绩效自评;然后委托中介机构对其绩效自评情况进行抽查,对于未按规定要求开展绩效自评的,将进行重点指导并组织评价。二是推进主管部门评价工作。主管部门主要负责组织实施,既要对部门自身的专项资金实施评价,又要指导和督促所属单位的评价工作。充分发挥主管部门的桥梁作用,促进其主动开展评价工作。三是做好重点项目评价。财政部门组织对具有代表性和社会影响力大的重点支出,特别是涉及民生的各项支出,逐步实施评价。四是试行单位整体支出绩效评价工作,促进单位提高管理水平和整体支出绩效。五是积极探索事前评价。对重大项目的投资要实行事前评价,逐步实现由事后评价为主扩展到事前、事中、事后全过程的评价。
(四)注重结果应用,发挥绩效评价工作实效。探索建立一套与部门预算相结合、多渠道应用的评价结果应用机制。一是激励约束机制。将绩效评价与部门预算紧密结合,使评价结果真正成为编制和安排部门预算的重要依据。对绩效优秀的,在部门预算安排时给予优先考虑和重点支持;对绩效较差的,在部门预算安排时从严把握,并减少项目资金的安排,或采取其他支出渠道,实现预算安排与绩效优劣真正挂钩。二是反馈机制。将评价中发现的问题与相关建议反馈给被评价单位,并督促整改落实。三是共享机制。将绩效评价数据纳入部门预算管理系统,在财政内部实现共享,直接为安排部门预算服务。四是公开机制。在一定范围内公开评价项目实施情况和评价结果,主动接受社会公众监督,以增强财政资金使用的公开性和透明度。
责任编辑 陈素娥
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