时间:2020-01-19 作者:财政部预算司
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摘要:
编者按:
推行财政支出绩效评价,是完善公共财政体系的重要举措,是贯彻落实科学发展观、全面推进财政科学化精细化管理的必然要求。近年来,中央和地方各级财政部门结合实际,对财政支出绩效评价工作进行了积极的探索和研究,取得了一定的成效。为进一步推进全国财政支出绩效评价工作,财政部日前制定并下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,本期专题对《办法》进行了解读,并介绍了部分地方开展绩效评价工作的经验做法,以期为各地提供参考与借鉴。
财政支出绩效评价是财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。建立科学合理的财政支出绩效评价体系,有利于加强财政支出管理,强化支出责任,提高财政资金的使用效益,体现政府公共服务目标。为此,财政部制定并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《办法》),从2009年6月22日起开始执行。
一、《办法》出台的背景及必要性
从国际看,二十世纪七八十年代以来,西方国家为解决财政困境和提高政府公众信任度,普遍推行了以绩效评价为核心的预算管理改革。通过制定完善的绩效评...
编者按:
推行财政支出绩效评价,是完善公共财政体系的重要举措,是贯彻落实科学发展观、全面推进财政科学化精细化管理的必然要求。近年来,中央和地方各级财政部门结合实际,对财政支出绩效评价工作进行了积极的探索和研究,取得了一定的成效。为进一步推进全国财政支出绩效评价工作,财政部日前制定并下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,本期专题对《办法》进行了解读,并介绍了部分地方开展绩效评价工作的经验做法,以期为各地提供参考与借鉴。
财政支出绩效评价是财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。建立科学合理的财政支出绩效评价体系,有利于加强财政支出管理,强化支出责任,提高财政资金的使用效益,体现政府公共服务目标。为此,财政部制定并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《办法》),从2009年6月22日起开始执行。
一、《办法》出台的背景及必要性
从国际看,二十世纪七八十年代以来,西方国家为解决财政困境和提高政府公众信任度,普遍推行了以绩效评价为核心的预算管理改革。通过制定完善的绩效评价法律体系,加强绩效评价制度建设,政府公共支出绩效评价已成为一项规范化、制度化、法制化的经常性工作。目前,英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等发达国家,亚洲、非洲的一些新兴工业化国家都实施了预算绩效管理,建立了相应的绩效评价体系,绩效评价已成为国外预算管理改革的一个基本方向。
从国内看,2003年以来,中央和地方各级财政结合实际,积极探索和研究绩效评价工作,设置专门机构,制定了一系列规章制度,开展了绩效评价试点。2005年,财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》,并在中央部门开展了绩效评价试点,到2008年底,中央绩效评价试点部门达到74个,项目达到108个。全国绝大部分地方财政部门也结合本地实际,制定了各自的绩效评价管理办法及操作规程,并围绕财政管理的重点领域,以项目支出评价为突破口,开展了绩效评价试点。但由于缺乏全国性的制度办法,绩效评价工作还存在一些问题,如绩效评价制度不健全、评价办法不统一、评价指标体系不完善、评价结果应用渠道不通畅等,影响和制约了各地工作的进一步开展,迫切需要规范和完善现有绩效评价办法,建立统一的财政支出绩效评价制度,以此进一步推进我国财政支出绩效评价工作的开展。
(一)建立健全绩效评价制度是贯彻党中央、国务院有关精神,落实科学发展观的必然要求。党中央和国务院多次提出要完善预算制度,推进财政支出绩效评价工作,提高预算资金使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”。建立绩效评价制度也是落实科学发展观的要求。落实科学发展观,要在预算管理中充分体现以人为本这一科学发展的精神实质。公共财政取之于民、用之于民,政府预算应体现社会公众的受托责任,提供高效的公共产品和服务。政府预算管理只有充分注重绩效,预算支出只有产生实实在在的社会经济效果,才能更好地发挥公共财政职能、改善民生,促进和谐社会建设。实施财政支出绩效评价,有利于保障社会公众对政府预算的编制与执行拥有知情权、参与权、表达权和监督权,有利于政府推进科学化管理,树立科学政绩观,用好纳税人的钱。
(二)建立健全绩效评价制度是建设高效、责任、透明政府的客观要求。随着市场经济体制改革的不断深入,我国政治民主化程度不断增强,社会公众对政府绩效也日益关注,对纳税人资金使用越来越关心。中央明确要求要加快政府职能转变,建设“责任政府”、“阳光政府”,强调关注民生,体现民意。而绩效评价关注产出效果、目标实现程度,理应为高效、责任、透明政府建设尽份内之责。
(三)建立健全绩效评价制度是加强财政预算管理的迫切需要。1998年以来,为适应公共财政框架建设的要求,我国推进了以部门预算为核心的财政管理改革,预算编制的合理性、资金分配的规范性得到了进一步增强。但由于体制中一些深层次的问题未解决,财政支出的效益和效率还没有得到根本性提高,财政管理中“重投入、轻产出”,“重分配、轻管理”的现象仍然存在,支出管理中也缺乏必要的跟踪问效监督机制。因此,借鉴国外预算改革的经验和做法,引入绩效管理理念,强化支出的绩效管理,将成为今后我国深化财政改革的重点内容。
二、《办法》的主要内容及特点
《办法》共八章三十四条,包括总则、绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用、附则。总体看,《办法》有以下主要特点:
(一)体现了绩效管理的基本思想。近年来,中央和地方开展了财政支出绩效评价试点,但大多以项目评价和事后评价为主,涉及财政支出事前、事中评价并将绩效评价纳入预算管理体系的很少。《办法》将绩效评价工作贯穿预算管理全过程。部门年度预算编制时应设定绩效目标;预算年度终了或跨年度重大项目实施一定阶段时,应当分析绩效目标完成情况,并进行绩效评价;绩效评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。总体上看,强化了绩效评价的目标和结果管理,增强了财政部门和各预算单位的责任和效率,体现了绩效管理的基本思想。
(二)完善了绩效评价框架体系。《办法》以现有中央和部分地方考评办法为基础,结合近年绩效评价试点情况,在评价框架体系上作了进一步完善。与原有中央和地方绩效考评办法比,增加了“绩效目标”、“绩效报告和绩效评价报告”两个章节,内容上以绩效目标的设立为逻辑起点,到绩效评价结果运用于预算管理结束,中间依次为绩效指标、评价标准和方法,组织管理、工作程序、绩效报告和绩效评价报告,各部分之间在工作程序和概念关联方面的逻辑性较强,引入更为合理,体系更为完善。
(三)明确了绩效评价的主体及职责。明确绩效评价的主体是开展绩效评价的前提和基础,也是落实绩效评价责任的基本要求。《办法》秉承一贯的绩效理念,即追求绩效是公共支出的基本要求,是财政资金使用者的基本责任。因此,部门预算的编制和执行主体也是绩效评价的当然主体。《办法》规定,包括财政部门在内的各预算部门(单位)是绩效评价的主体,财政部门作为部门预算的组织和管理机构,可以对部门(单位)的绩效实施再评价。部门(单位)负责组织实施本部门(单位)的绩效评价工作;财政部门负责绩效评价工作的建章立制、指导监督,并可根据需要对部门(单位)支出实施评价和再评价。
(四)突出了绩效目标的重要性和操作性。绩效目标是绩效评价的核心和依据,设立绩效目标是绩效评价工作的基础和起点。《办法》将绩效目标作为一个独立章节,从绩效目标的概念、内容、设立主体、设立原则等各方面进行了详细的规定,更加突出了绩效目标设定在绩效评价工作中的重要性和操作性。同时,考虑到绩效评价情况复杂,涉及部门多、行业广,为使绩效目标设定与实际工作结合更紧密,做到原则性与灵活性相结合,《办法》对绩效目标的设定主体只进行了原则性规定,目标设定的可操作性将更强。
(五)确定了绩效评价的重点领域。《办法》结合我国国情和财政改革现状,将部门预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金支出作为评价对象,强调部门预算支出绩效评价以项目支出为重点,一般性转移支付和专项转移支付,以享受资金数额较多的地区或对社会经济发展有重大影响的支出为评价重点。总体上看,绩效评价的对象更明确、内容更具体、重点更突出。
(六)构建了绩效评价的指标框架。建立科学合理的绩效指标体系是绩效评价工作的重点和难点。近年来,在绩效评价实践中,各地结合实际制定了一些具有操作性的指标体系。归纳起来主要有两种比较典型的模式:一是以北京、浙江、江苏等为代表的纵向体系模式。基本思路是以共性指标为基本框架,构成指标体系的一、二级基本指标。在此基础上,结合不同地区、行业、部门(单位)或项目的不同专业特点,将共性指标逐级分解和细化为个性指标。二是以广东为代表的横向体系模式。基本思路是将整个指标体系分为定性指标和定量指标两大类,其中定量指标横向并列分为基本(通用)指标和个性(选定)指标。基本(通用)指标是从绩效指标中归纳出的具有相同性质的指标,主要评价财政支出的共性方面,适用于所有评价对象。个性(选定)指标针对不同的评价对象设置,能够反映不同专业或领域财政支出的具体特点。据调查,两种设置方法在实际工作中均有一定的适用性,相对而言采用共性指标和个性指标体系模式的较多。为使绩效指标总体框架规范统一,并体现普遍适用原则,《办法》采用了第一种设置方法。同时,考虑绩效评价涉及不同地区和项目,资金使用情况复杂,《办法》只对指标框架体系设置作了原则性规定,具体评价指标各地应结合实际加以制定和完善。
(七)明确了绩效评价的主要方法。目前全国各地关于绩效评价的文件和理论研究中提出的绩效评价方法有十余种,出于对评价方法的成本效益和操作性、直观性、客观性、有效性的考虑,并综合分析目前各地绩效评价实践中使用的方法,《办法》只列举了成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等5种主要方法。具体评价工作中,应尽量以上述方法为主,同时根据需要也可以使用《办法》规定外的其他方法作为补充。
(八)规范了绩效评价的工作程序和报告内容。《办法》结合近年绩效评价工作实际,在明确财政部门和各预算单位工作职责基础上,分别确立了评价和再评价两种工作程序,规定了具体实施步骤,设计了绩效报告和绩效评价报告。两种报告虽然内容和形式上大体一致,但撰写主体和作用有所不同。其中,绩效报告由部门(单位)撰写和提交,是对绩效目标完成情况进行的分析、总结,是绩效评价的重要依据。绩效评价报告由财政部门、部门(单位)撰写,是对绩效报告进行的核查和评价,用以描述评价结论和结果。总体上看,工作程序更为规范、报告内容更为完善。
(九)强化了绩效评价结果的应用。《办法》规定绩效评价结果应作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据,并按照政府信息公开条例的有关规定在一定范围内公开。使绩效评价工作避免了以往存在的为评价而评价,最终将绩效评价的做法和理念完全纳入预算管理,贯穿预算编制、执行、监督的始终,成为加强预算管理、改进政府管理不可分割的一部分。因此,《办法》的应用性和实效性将更强。
三、《办法》执行中需要注意的问题
(一)宣传培训。财政支出绩效评价涉及面广、政策性强,各地区、各部门在贯彻落实《办法》时首先应注意做好宣传培训工作。充分利用电视、广播、报刊等新闻媒体,广泛宣传绩效理念,在全社会营造绩效文化环境。各级财政部门应加强绩效评价理论和业务知识的学习,及时制定工作方案,组织本地区学习培训工作。
(二)衔接配套。为保证绩效评价工作的统一规范,各地应结合本地区、本部门实际,对照《办法》,认真清理现有办法,修订完善绩效评价相关制度,并根据需要制定与之配套的实施细则。
(三)执行反馈。由于《办法》是全国性、暂行性的,不可能面面俱到和高度完善,需要各级财政部门在加强绩效评价工作的监督检查和业务指导的同时,及时发现并收集整理《办法》执行中出现的新情况、新问题,总结绩效评价工作中好的做法和经验,并向上级财政部门反馈,以便及时交流推广好的经验、研究解决问题,对《办法》进行补充和完善,确保绩效评价工作深入开展、顺利推进。
责任编辑 陈素娥
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