新中国成立六十年来，中国共产党领导中国人民进行了艰辛曲折而又成功的探索。在六十年社会主义革命和建设波澜壮阔的历程中，清晰地体现出两个不同的历史时期：1949—1978年艰辛探索符合中国国情的社会主义建设道路时期；1978年至今开启和成功走出中国特色社会主义建设道路时期。财政作为社会主义建设不可或缺的构成部分，六十年来也如影随形地经历了这样两个时期，为支撑和保障社会主义革命和建设的需要作出了重要贡献。

艰辛探索社会主义建设道路时期的财政

在这一历史时期，财政大体经历了四个不同的发展阶段，即恢复国民经济阶段、实现社会主义改造阶段、全面建设社会主义阶段和“文化大革命”阶段。

（一）恢复国民经济阶段

新中国财政是在旧中国留下的、崩溃了的国民经济基础上建立的，所以新生财政一开始就面临着艰巨的供给任务，当时的经济社会形势十分严峻。在经济上，百业凋敝，生产萎缩，交通破坏严重，物流不畅，物资匮乏，市场投机猖狂，物价飞涨，工人处于失业和半失业状态，严重水灾造成4000万灾民急待救济。为了巩固新生政权，安定民生，急需财政筹集巨额资金，抑制严重通货膨胀，恢复工农业生产，扩大就业，救济灾民。同时，政费开支需要大增。随着新中国成立，除了需要增加一些必要的行政管理机构和人员外，为避免一切不愿继续抵抗的旧军政人员流离失所，实行了对其生活和工作一律包下来的宽大政策，以利于社会安定，这就使政费开支不可避免地大辐增加。另外，军费开支负担有增无减。新中国成立虽然标志着国民党的战争机器已被摧毁，反动政权已经瓦解，但国民党残余军事力量还盘踞在西南、华南一些省的部分地区，妄图伺机反扑，同时国民党逃跑时在大陆还留下了大量特务和土匪武装，为保卫新社会的安全，必须将革命进行到底，因此军费一时还难以减少。而国际上帝国主义分子也不甘心失败，1950年朝鲜战争爆发。为了保卫国家安全，中国人民被迫派出志愿军，进行抗美援朝、保家卫国的正义战争。这又增加了巨额军费负担。

面对各项巨额财力需要，所能筹集的财政收入却十分有限。由于长期战乱民力消耗极大，工厂处于停产、半停产状态，必须给人民以休养生息之机，以恢复民力，这就要求财政努力减轻人民负担。同时，由于通货膨胀十分严重，也不能再靠发行货币来解决财政收入问题，因此当时财政收支矛盾十分尖锐。据测算，财政的支出需求几乎是财政可能取得收入的两倍多。为了解决收支矛盾、确保新生政权各项需要，中央财经委员会于1950年11月召开全国财政工作会议，专门讨论这一问题，认为出路在于厉行节约、优化支出结构、分清主次，在支出安排上实行国防第一、稳定物价第二、其他第三的方针，即后来的“边抗、边稳、边建的方针”，并按此方针安排了1951年国家预算。同时，由中央发出“精兵简政、厉行节约”的指示，全国展开了轰轰烈烈的增产节约运动，紧接着又做出“反对贪污、反对浪费、反对官僚主义”的决定，开展了“三反”运动，不久又开展了“五反”运动。为调动地方积极性，又以统一领导、分级负责为方针，实施了分级财政体制改革，制订了《预算决算暂行条例》等等。通过一系列举措，不仅保持了物价的持续稳定，克服了财政困难，实现了财政收支平衡，而且有力地保障了军事上的巨额需要，也保障了恢复国民经济的各项需要。不到三年时间，在军事上就肃清了国内残敌，取得了抗美援朝战争的伟大胜利，同时完成了恢复国民经济的艰巨任务，经济社会各个基本方面都恢复到或超过解放前最好水平，实现了财经状况全面根本好转。

（二）实现社会主义改造阶段

1952年国民经济恢复重任基本完成后，党中央提出了社会主义过渡时期总路线和总任务。财政在推动和促进社会主义改造中，在财力和制度、政策上采取了一系列的保障和促进措施。

1.在农业社会主义改造方面，国家的政策是遵循自愿互利、典型示范和国家帮助原则，鼓励和推动农业生产者走合作化道路，将一家一户的小农生产改造成合作化的大生产农业。为此，财政采取了一系列鼓励和支持政策。第一，调整农业税征收政策，实行查田定产、一定三年不变，使农民税负稳定在1952年的水平，以利于农民直接体会到农业合作化提高生产力的好处，促进合作化发展。第二，调整工商税制，凡农业社自产的农、林、牧、渔产品以及在本合作社内公用、分给社员或社员之间相互调剂余缺的产品，一律免征商品流通税、货物税、营业税和所得税，以调动农民参加合作社的积极性。第三，在财力上支持合作社，在农村建设国营农机站，促进农业合作社进行机耕作业；支持农业合作社兴修农田水利；推广新式农机具和优良品种；防治病虫害等。第四，拨款建设为农业合作社服务的技术推广站、良种推广站、兽医站和植物检疫站。第五，农民加入农业合作社时缴不起股金的，国家给予低息贷款支持等。

2.在手工业社会主义改造方面，主要是引导手工业者走合作化道路，将个体所有制改造成集体所有制。对贫苦艺匠和家庭副业形式的个人手工艺者组成的合作社，实行免征营业税三年的优惠；对其他手工业社，自开工日起第一年减半征收营业税等。当时减税对手工业社的支持力度很大，减税量已超过社员入社的股金总量。

3.在资本主义工商业的社会主义改造方面，主要是采取和平赎买政策来实现。为促进这一改造，在税收上对参加者所得的手续费不征累进所得税，改按7%缴纳营业税。后来为使改造工作更加顺利，实施了全行业公私合营，即把私人企业的资本纳入国营企业，实行参股经营，利润采取“四马分肥”形式分配，即一部分上缴所得税，一部分提作企业奖励基金和企业福利基金，一部分提作企业公积金，剩余部分作为红利按股分配。随后又实行对私人股份的国家赎买，即私人股份不再实行分红，改由国家给予规定的利息（简称定息）。据统计，截至1956年，全国私人股共34亿元，每年按5厘支付股息给资本家。实行定息后资本家不再对企业拥有所有权，标志着在中国这块土地上消灭了私人资本主义制度，消灭了剥削，优越的社会主义制度已经建立。

（三）为全面实行社会主义建设积累巨额资金

1953—1957年，我国实施了社会主义建设的第一个五年计划。在遭受帝国主义封锁的情况下，计划基本建设投资共588.47亿元，其中，国家财政拨款506.44亿元，占总投资的86.1%。因此，积累建设资金成为财政的重要任务。在我国进行这样大规模投资是史无前例的。从清朝末年创办近代工业以来形成的固定资产总值只有200亿元左右，而“一五”时期形成的固定资产却高达492亿元，相当于旧中国70年建设总量的两倍半。“一五”计划完成后，建成投产的项目中，有351个工业项目，其他项目95个，几乎覆盖了所有的国民经济部门，为我国工业化奠定了基础，也为科学、文化、教育、艺术、卫生、体育等事业发展打下了基础。

在第二个五年计划执行中，却不顾国情、不顾客观规律地发动了“大跃进”和“人民公社化”运动，并修改了“二五”计划的各项指标，各行各业大搞高指标和“浮夸风”。钢产量比原订的“二五”计划产量提高九倍左右，粮食产量比原计划提高三倍，商业部门提出搞大购大销，企业生产什么就收购什么，生产多少收购多少，并大搞预付定金以加大预购，甚至搞指山买柴、指水买鱼等空头交易等；银行则放松信贷管理，提出需要多少就贷给多少，什么时候需要，就什么时候贷给。这种信贷政策实际上就是搞极度扩张政策，结果造成信贷严重失控，1960年的贷款比1957年增加了两倍半，导致货币严重过量发行，财政收支大辐度增长，银行坏账大量产生，物资供应日趋匮乏，商品库存大辐度缩减。至1960年，由于违背经济规律，严重挫伤了农民生产积极性，造成全局性粮食供应的巨大缺口，日常生活需要的物品供应也十分短缺，致使全国陷入严重饥荒之中，不得不把经济建设停下来，进行三年的调整，以恢复国民经济。

（四）战逆流确保共和国运转的需要

1966年夏，在以阶级斗争为纲的错误理论指导下，“文化大革命”运动爆发，经济社会陷入无政府式的混乱状态之中，工农业生产大幅下降，财政收入大幅减少，1967年比1966年减收25%，1968年又比1967年减收13.9%，致使许多地方政府难以保障正常运转的基本需要。为了恢复生产秩序，克服财政困难，中共中央于1967年6月发出了《关于进一步“抓革命、促生产”增加收入、节约支出的通知》，同年8月又针对一些单位借“文化大革命”混乱之机乱用公款、铺张浪费现象发出了《关于进一步实行节约闹革命、控制“社会集团购买力”加强资金、物资和物价管理的若干规定》。广大财政工作人员在中央领导下，一方面改革财政体制，实行了财政收支两条线，即收入全归中央统一调度，支出全由中央供给的办法，以利于两个文件的贯彻执行，保障各级政府运转的需要；一方面不怕批斗、不怕围攻，下基层推动两个文件的贯彻执行。经过艰苦努力，于1970年终于实现了财政状态基本好转，达到了收支平衡略有结余的目标。

1971年林彪反革命集团被粉碎后，周恩来总理受毛主席的委托主持中央全面工作，启动了国民经济整顿工作。财政部门积极投入整顿工作，在调整和恢复财政组织机构基础上，开展了整顿企业财务工作。首先，狠抓了清产核资，会同计委于1972年4月发布了《全国清产核资实施办法》，规定凡是全民所有制单位的一切国家财产以及合作工厂、手工业合作社等集体所有制企业的财产都应当进行清查。其次，针对企业财务管理混乱状况，在李先念副总理主持下，召开了加强经济核算、扭转企业亏损的会议，集中批判林彪散布的“政治可以冲击一切，只要算政治账，不要算经济账”的谬论，强调要实行严格的经济核算制，建立健全各项规章制度，各个亏损企业必须限期扭亏为盈。经过一段时间整顿，经济运行秩序得到明显恢复，财经状况开始全面好转。至1975年1月邓小平同志主持党政日常工作，接续周总理开启的国民经济整顿工作，使各方面秩序得到全面恢复。1975年，江青反革命集团再掀恶浪，把这场国民经济整顿说成是右倾回潮，许多地方政府和企业领导被批斗，整顿工作被迫停止，财经状况再次恶化，财政收入大幅下滑，再次陷入严重赤字的困境之中。所幸的是1976年10月党中央彻底摧毁了江青反革命集团，彻底结束了“文化大革命”这场十年动乱的灾难。

新中国前三十年的社会主义革命和建设的历程，虽然跌宕起伏、十分曲折，特别是受到十年“文化大革命”的严重干扰和破坏，但社会主义建设却始终没有停顿，因此前三十年我国的国力极大增强，1952—1978年，按可比价格计算，社会总产值和国民收入年均增长7.9%和6%，增长速度不仅比建国前快得多，也快于世界上发达国家的发展速度。国家财政在前三十年中为社会主义革命和建设提供了巨额财力支持的同时，自身的实力也有了巨大增强，财政宏观规模比1950年增加了16倍多。工业化建设方面的成就更令世人瞩目，以“一五”计划开始实施156项重大项目及694个大中项目为开端，发展到1978年，我国已初步建成了门类齐全的工业体系。前三十年的社会主义建设，不仅为后三十年奠定了政治上和制度上的基础，也奠定了物质基础，前三十年成就无论怎么看，也都是辉煌的。

中国特色社会主义建设新时期的财政

以1978年党的十一届三中全会胜利召开为标志，开启了中国特色社会主义建设的新时期。这一时期的财政改革与发展，大体可分为三个阶段：1978—1992年，以搞活经济为目标，为城市改革铺路搭桥阶段；1992—2002年，为适应建设社会主义市场经济体制要求，构建公共财政体系、转换财政模式阶段；2003年至今，全面实践科学发展观，创建科学发展的财政体系阶段。

（一）为城市改革铺路搭桥阶段

我国城市改革从财政放权让利改革起步，财政为突破旧体制对城市改革的阻碍，从纵横两个方面进行了一系列富有成效的改革与探索，为城市改革开放发挥了开路先锋作用。

1.向企业放权让利。1979年在恢复企业基金制基础上，启动了企业利润留成制改革试点，1980年全面推行，初步打破了财政对企业财务的统收统支体制，企业从此有了一定的财务自主权，为搞活经济打开了突破口。与此同时，在部分企业中试行了“独立核算、国家收税、自负盈亏”的改革（简称利改税）。1983年和1984年先后进行的两步利改税改革收到可喜成效，规范了财政与企业之间的利益分配关系，调动了企业增产增收的积极性，也建立了国家财政稳定增长机制。

2.实施分级财政体制改革。1980年国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》（简称“分灶吃饭”体制），从此拉开了破除我国高度集中的财政体制改革的序幕，改革破除了以条条为主支配地方财力使用方向的旧框架，转向了以地方（块块）为主的真正分权轨道上来。而后于1984年第二步利改税完成之后，实施了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。经过以上两次改革，地方财政自主权空前扩大，极大地调动了地方发展经济、培养财源的积极性。

3.改革政府经济部门财务管理体制，扩大部门财务自主权。实行了经济主管部门财务大包干和基金制等形式的放权让利改革。即把应当纳入国家预算内集中统一管理的部分财政收支，交给各个经济主管部门放在预算外，由其自收自支、自行管理。此项改革虽然过后看有一些消极影响，但就当时条件来说，财政要搞活经济只对企业放权让利是不够的，还必须对经济主管部门放权让利。这项改革极大地调动了部门发展经济、增产增收的积极性。

（二）构建公共财政体系，创新财政运行机制阶段

1992年，党的十四大提出，我国经济改革以建设社会主义市场经济体制为目标，财政即刻行动起来，在总结改革经验的基础上，走上构建公共财政体系的改革新路。于1994年推出了旨在创新财政运行机制的三项改革，翻开了中国财政改革的新篇章。

1.启动了分税制改革。1994年推出的分税制改革，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方和税收返还和转移支付制度。尽管由于主客观条件所限，还留有一些过度性痕迹，但它将我国财政体制初步推上了符合市场经济发展需要的、科学、规范、透明的轨道，克服了随着放权让利财政宏观规模不断下滑的困难和助长地方保护主义、不利于统一市场形成的弊端，形成了中央与地方财政双增长机制，增强了地方自求财政收支平衡意识。

2.推出了税制和征收体制改革新举措。依公平、中性、透明、效率优先原则，调整了流转税制，建立以增值税为主、消费税与营业税为辅的流转税制新体系，强化了税收调节功能，又避免了对市场机制正常运行的干扰；归并和统一所得税制，统一了内资企业所得税制，并调整了税率，使之向外资企业所得税率水平靠拢，为进一步在所得税制上实行国民待遇又进了一步，将个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税等三个税种归并建立为统一的个人所得税制，强化了调节社会分配的功能；开征土地增值税，以适应我国房地产业发展的需要和扩大税收调节作用覆盖范围；改革税收征管体制，以统一税政、调动中央与地方两个积极性为原则，在明确划分中央与地方各自征管的税种及其权限的基础上，实行中央与地方两条线、两套机构的分管体制，有力地配合了分税制财政体制的顺利推行。

3.启动了旨在完善“利改税”成果，实现国家财政职能与企业财务职能全面归位的改革。1994年在继承两步利改税成果基础上，实行了税利分流改革：取消利润调节税和降低所得税率；改所得税税前还贷为税后还贷；启动了变企业办社会为社会化和公共化改革，为解决企业办社会问题，迈出可喜的一步。

为解决财政职能越位与缺位问题，1997年又全面展开财政职能范围转换、优化支出结构的改革。一是启动了财政在经济建设方面的职能归位，即从营利性投资领域逐步退出。二是全面展开事业体制改革，逐步将不该由财政供给和不该全部供给的各项事业推向社会，实行市场化运营。三是加强社会保障制度体系建设。四是强化财政管理职能，启动了优化支出预算分配方式改革，增强财政资源在政府的各项职能之间分拨和使用的科学性。随着上述各项改革到位，可以说与市场经济相适应的财政范围在整体上已经基本归位。

（三）构建科学发展的财政体制，全面实践科学发展观阶段

党的十六届三中全会之后，财政为落实科学发展观，积极推进了新一轮的改革，取得了喜人的阶段性成就。

1.实施了让公共财政阳光普照农村大地的改革工程。一是加大农业综合开发的力度，有力地推动了农业生产条件、农村经济结构和生态环境的不断优化，促进了农民增收。二是加大农村基础设施建设投入，构造了财政支持农村建设长效机制，有力地保障和推动了新农村建设。三是着力解决农民最关心、最直接、最现实的问题。实施农村税费改革，取消了农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，取消了乡“五统筹”和村“三提留”以及农村教育集资等向农民征收的各种税费，同时取消了农民义务工和劳动积累工等农民税费外的负担。加速了农村社会保障制度建设，农村最低生活保障和五保户供养制度迅速铺开，新型农村合作医疗和农村医疗救助制度基本建立。全力推进农村普九义务教育，现已实现了农村教育全部免收学杂费和书本费，并对困难家庭学生住宿费实行补贴制。

2.优化公共资源配置结构，向民生倾斜，建设民生财政。一是不断加大对教育的投入力度，实施统筹城乡供给政策，已基本实现了覆盖全民的免费义务教育目标，初步建立起对城乡家庭困难学生的资助体系。二是逐步建立健全各种调节收入分配政策与制度，包括税收、财政转移支付、社会保障、农村扶贫、社会救济等在内的再分配调节体系，有效地保障了城乡弱势群体，特别是贫困人群的基本生活需要。三是不断深化社会保障制度改革，保障的覆盖面迅速扩大，保障水平不断提高，社会保障体系已初步形成，正在向应保尽保而且保好的目标大步前进。四是实施住房制度改革，启动了廉租房建设和限价房建设，进一步规范了经济适用房的供给制度，启动了限价房建设，解决低收入家庭住房困难问题，取得明显成绩。

3.强力推进基本公共服务均等化，有力地促进了地区间协调发展。在大幅度增加转移支付力度，支持后发展地区公共服务事业建设的同时，把大量财力用于增强中西部地区，特别是西部地区的公共服务基础设施建设。除此之外，财政还制定了各种旨在鼓励和推动各级政府对后发展地方进行对口支援的政策措施，调动了大量的财力、物力和人力向后发展地区流动，从而极大的增强了后发展地区经济社会发展的能力，促进了公共服务事业的快速发展，公共服务能力快速大幅度提高。

4.着力建设绿色财政，促进人与自然和谐及经济社会可持续发展。在千方百计加大节约资源和保护生态环境投入力度的同时，财政开启了旨在促进节约资源，保护生态环境的政策制度改革，积极引导和激励社会各界参与到发展循环经济、节能降耗和保护生态环境上来，已取得了显著成效。我国的能源消耗、污染物排放已呈现出下降趋势，土地沙漠化、森林覆盖率减退等方面的治理也十分喜人，森林覆盖率已经止降回升，大地沙漠化也已呈现出减速趋势，人与自然和谐发展的前景可期。

（作者为中国社会科学院荣誉学部委员）

责任编辑 刘慧娴