时间:2020-01-19 作者:水利部财务司
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摘要:
自2002年财政部出台《中央部门项目支出管理试行办法》以来,水利部根据财政部的总体部署,以构建项目支出预算的科学化精细化管理体系为目标,以项目库滚动管理为核心,在建立与水利事业发展和公共财政管理相适应的项目支出预算管理体制和运行机制方面进行了一些有益的探索,取得了一定的成效。
一、以项目库建设管理为基础,构建项目预算全程管理机制
2002年,水利部根据有关管理办法,建立了包括水利部和二级单位在内的两级项目库。各预算单位按照统一的格式申报项目,并按程序纳入相应项目库,作为各预算单位和水利部申报项目支出预算的依据。随着部门预算改革的深入,水利部逐步认识到:加强项目支出预算管理,仅仅靠加强预算编制环节或者项目立项前的管理是不够的,必须要尊重项目管理自身的规律,实行预算项目事前、事中、事后全程管理。
在“全程管理”理念的指导下,2004年和2005年,水利部先后制定印发了《水利部中央级部门预算管理办法》和《水利部中央级项目支出预算管理细则》,对项目库管理进行了创新。水利部预算项目库共设“申报库”、“备选库”、“报财政库”、“立项库”和“完成库”5个子库,预算项目管理的基本流程是:第一步,各预...
自2002年财政部出台《中央部门项目支出管理试行办法》以来,水利部根据财政部的总体部署,以构建项目支出预算的科学化精细化管理体系为目标,以项目库滚动管理为核心,在建立与水利事业发展和公共财政管理相适应的项目支出预算管理体制和运行机制方面进行了一些有益的探索,取得了一定的成效。
一、以项目库建设管理为基础,构建项目预算全程管理机制
2002年,水利部根据有关管理办法,建立了包括水利部和二级单位在内的两级项目库。各预算单位按照统一的格式申报项目,并按程序纳入相应项目库,作为各预算单位和水利部申报项目支出预算的依据。随着部门预算改革的深入,水利部逐步认识到:加强项目支出预算管理,仅仅靠加强预算编制环节或者项目立项前的管理是不够的,必须要尊重项目管理自身的规律,实行预算项目事前、事中、事后全程管理。
在“全程管理”理念的指导下,2004年和2005年,水利部先后制定印发了《水利部中央级部门预算管理办法》和《水利部中央级项目支出预算管理细则》,对项目库管理进行了创新。水利部预算项目库共设“申报库”、“备选库”、“报财政库”、“立项库”和“完成库”5个子库,预算项目管理的基本流程是:第一步,各预算单位在当年随时提出下一年度预算项目,并申报进入“申报库”。“申报库”不仅起到了项目储备的作用,而且为预算项目准备提供了充裕的时间,使得项目的前期工作不受每年预算编报时间的束缚,为加强管理提供了更大空间。第二步,按规定在每年的预算编制前对“申报库”中的项目进行多种形式的审查,审查通过的项目由“申报库”转入“备选库”,不合格的项目被淘汰。通过这个环节,进一步保障了待上报的预算项目的质量,并为项目的滚动管理打下了基础。第三步,各预算单位编制下一年度建议预算时,从“备选库”中筛选项目编入本单位预算并逐级上报。水利部根据预算年度水利发展的实际需求进行综合平衡,确认建设项目轻重缓急,水利部经过研究、筛选,将审定的项目纳入部门建议预算,向财政部申报。上报的项目,由“备选库”转至“报财政库”;未上报的项目,退回“备选库”,实行滚动管理。第四步,经财政部批准立项的项目(即经审查批复确定安排的项目),由“报财政库”转入“立项库”;未批准立项的项目返回“备选库”。项目转入“立项库”后,项目管理即从预算编制阶段转入了预算执行阶段。无论是一年期的项目,还是跨年度、甚至是经常性项目,在项目执行过程中,都将在“立项库”中进行反映和管理。除了项目立项前的各种申报、审查文件外,项目执行过程中的全部信息,包括年度执行总结、中期评估、财务审计检查监督等执行中的文件,都会在库中留存,充分体现了对项目的“事中”管理。返回“备选库”的项目可在以后年度与新增项目一并申请下一年度项目支出预算。第五步,项目执行完毕后,经验收合格,由“立项库”转入“完成库”。同时,项目执行期的年度总结、最终验收材料、绩效考评材料(仅试点项目),以及项目成果(如研究项目的研究报告)全部纳入“完成库”管理。因此,“完成库”体现了对预算项目的“事后”管理。同时,“完成库”还起着“成果库”的作用,强化了项目实施成果的管理,提高了成果应用、转化、推广的力度。第六步,每年度项目支出预算批复后,对“备选项目库”进行定期清理,对因故不再申报的项目予以撤销,清理出项目库,从而保证项目库中的项目始终保持较高的质量。
通过上述管理程序,初步建立起了一个以项目库管理为基础的预算项目全程管理体制,为进一步深化项目支出预算改革,加强科学化精细化管理,提供了良好的平台。
二、以项目库滚动管理为核心,提升项目预算管理的科学化水平
保障预算项目管理的科学决策、周密计划、严格实施、精确控制和结果实现,是水利项目预算管理的核心内容。近年来,水利部在项目库滚动管理的基础上,重点针对项目支出预算管理的薄弱环节,建立并实施了预算项目的专家评审制度、项目实施方案申报审核制度、总结验收制度和绩效考评制度等,并将其与项目库管理、项目成果管理有机结合起来,有效地加强了水利预算项目的事前、事中、事后各环节的管理,促进了预算项目管理从“重立项、重投入”到“重管理、重效益”的转变。
(一)预算项目专家评审制度得到了落实和完善。为了提高预算项目编制的科学性、合理性以及项目审查决策的客观公正性,水利部规定,100万元以上的新增项目必须通过专家评审方可进入“备选项目库”并申报预算。为了规范评审行为,还印发了《水利部预算项目专家评审工作指南》。通过专家评审,严把项目申报入口关,淘汰了一批不符合要求的项目,优化了项目预算申报质量。
(二)建立了预算项目实施方案申报审核制度。为了严格预算约束、强化项目预算执行管理,规定项目立项后,必须编制详细的年度实施方案,经审核批复后才能执行。对其中预算金额较大、在相关专业有较大影响的项目,由部总工程师牵头,邀请相关专业的知名专家组成专家组,逐项审查项目目标、详细工作内容、技术路线、预期成果、项目进度安排、实施组织形式和经费预算。实施方案不仅进一步明确了年度项目工作任务、细化了预算编制,而且还将纳入项目库,并伴随项目执行的全程,为项目执行中评估、监督和项目完成后开展验收、绩效考评提供了依据。
(三)建立了项目预算执行结果的总结验收制度和成果库。为了保证水利项目按批准预算执行并及时发挥效益,加强项目预算执行结果的管理,依托项目库,水利部建立了分级的项目总结验收制度和成果管理制度,并颁布了《水利部重大项目验收工作指南》。规定所有的项目在年度终了都要编报项目实施总结,项目完成后,必须组织验收。对重大预算项目组织专家组采取“听(汇报)、看(成果)、查(账目)、勘(现场)、问(问答)”的方式进行验收。项目验收的结果和项目实施成果要纳入项目成果库(即“完成库”),实行资源共享。
(四)推动了项目绩效考评工作开展。根据财政部的总体要求,水利部连续几年开展了预算项目的绩效考评试点工作。考评采取听汇报、专家询问、单位自评与专家复核相结合的方式进行,以项目申报文本为依据,对项目工作内容及项目费用进行对比考评,检查项目管理的情况及实施成果。项目库的建立和项目全程管理方式,为项目绩效考评提供了完整、翔实的信息和资料,不仅推动了绩效考评试点工作取得成功,规范了项目预算管理,而且强化了项目执行单位的绩效意识,为全面提高项目预算管理水平发挥了积极作用。
三、以项目库应用管理为载体,推进项目支出预算定额标准体系建设
过去,不同单位的同类项目由于缺乏统一的定额标准,项目编报质量参差不齐。随着项目库的建设与成功运行,对项目规划、编报提出了更加严格的要求,也为科学合理地编制项目支出标准体系奠定了基础。目前,水利部已确定将建立防汛、水文测报、水资源管理与保护等八个大类的经常性项目支出定额标准体系,建成后将基本涵盖全部水利专业业务工作。
在定额编制过程中,水利部以“业务内容规范量化、支出定额科学合理”为原则,广泛吸纳各方面专家的意见,从全面核实业务工作内容、确定工作量入手,逐项测算确定开支水平,并在全国水利系统中反复征求意见,最终形成定额标准。以编制印发的《水利工程维修养护定额标准》为例,该定额标准编制历时一年半,调研范围涉及4个江河流域管理机构和11个省区,组织召开大的咨询、审查会议8次,集中编写1500多个工日,修改调整9稿。该定额包括五大类水利工程的168个具体维修养护业务内容,共计825项具体定额标准。有效地规范了全国水利工程维修养护工作,提高了预算编制和执行的科学化精细化水平,收到了很好的效果。
作为加强预算管理的重要基础工作,水利部相继编制出台了《水文业务经费定额标准》和《水利信息系统运行维护定额标准》。两个定额标准分别包括了227类425项和159类1518项开支定额标准。目前其它几项定额标准正在编制中。2010年底前,水利部将基本完成全部八类专业定额标准的制定工作,形成水利定额支出标准体系,做到“预算有定额、支出有标准、管理监督有依据”,将水利业务工作的规范化水平和预算管理科学化精细化的管理水平推上一个新的台阶。
四、以项目库信息化管理为手段,全面提高部门预算精细化、现代化管理能力
随着预算编制逐步细化到基层单位,水利部管理的行政事业项目每年达到一两千个,其中多数项目要跨年度实施,累积下来,涉及的项目成倍增加,仅靠人力无法全面实施精细化管理。为此,水利部从2006年起,着手开发预算项目管理信息系统,并于2008年全面投入使用。该系统以预算项目为对象,以水利预算项目库中的五个子库为纽带,全面融合了项目申报、专家评审、预算编报、实施方案审查、项目实施过程监管、项目验收、绩效考评等预算项目管理环节,初步实现了“全周期、全程序、全要素、全方位”的自动化管理。在信息化手段的支持下,水利预算项目管理的质量和效率均有了质的提高。
经过多年的努力,水利预算项目库经历了从无到有、从功能单一到成为预算项目全程管理核心的过程。水利项目支出预算管理也正在实现“从粗放到集约、从注重规模到注重效益、从守财到理财、从单一环节向全程管理”的四个转变。
责任编辑 陈素娥
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