为了充分调动乡镇增收节支、发展经济的积极性,山东省烟台市莱山区按照“统一领导、分级管理”,“事权与财力相匹配”和“责、权、利”相结合的原则,从2002年起,实行了区与乡镇分税的财政管理体制,对乡镇实行“划分税种、核定收支、定交定补、逐年递增或递减、超收按比例分成、短收自补、自求平衡”的财政管理办法。一是确定乡镇事权范围。将乡镇党政机关及机构改革后的各个站、所(除教育、卫生、公安、土管外)划为乡镇事权范围,按事权确定支出范围。二是划分收入范围。按分税制的要求,将收入划分为区级固定收入、乡镇固定收入以及区与乡镇两级共享收入。三是确定乡镇收支基数,按事权范围及保工资、保运转的原则确定乡镇收支基数,对收大于支的乡镇实行定额上交,超收按比例分成;支大于收的乡镇实行补贴,但补贴逐年递减;收支基本一致的乡镇自求平衡。四是建立资金结算制度,针对乡镇暂无国库机构的实际情况,在现行区级金库统管的基础上,采取了区和乡镇两级资金结算的方式。每月收入分区和乡镇分别缴入区级金库,区级按乡镇收入进度调度资金,年终按体制结算兑付。
自改革以来,虽然基本理顺了区与乡镇之间的分配关系,“一级政府,一级财政”框架基本确立,调动了区和乡镇两级当家理财的积极性,乡镇的支出管理逐步得到规范,资金管理进一步加强。但还存在一些不足。一是事权划分存在交叉,支出责任没有完全明确。如小型农田水利建设、基础设施及集贸市场等事权和支出责任模糊,存在相互推诿的现象。二是财政收支基数核定不尽合理,共享税、超收返还乡镇比例偏低。首先,区和乡镇两级共享税部分乡镇比例偏低。从体制运行情况来看,部分财政收入总额较大乡镇的财政收入主要来源是工商税收,而这些税收大部分是区与乡镇的共享收入,如个人所得税、城市维护建设税、地方营业税,乡镇与区按3:7分享,乡镇比例偏低。其次,超收实行区与乡镇按比例分成部分,乡镇的比例也偏低,导致乡镇本级得到的可支配财力较小,在一定程度上挫伤了乡镇的积极性。再次,由于财力有限,区级在支出基数时,只考虑保工资、保运转,事业发展支出主要靠乡镇增收来解决,而部分乡镇税源单一,增收潜力较小,可控财力有限,制约了乡镇事业的发展。三是区与乡镇两级政府间转移支付制度不完善。转移支付透明度不高,如政策性增资虽明确为区与乡镇两级分别负担,但怎样负担没有具体规定,不便操作;在税收的增量返还上按环比法计算也不科学,增量部分乡镇所得较少,可支配财力难以有效增长。四是乡镇财政职能没有充分发挥,管理有待加强。长期以来,乡镇财政职能停留在财务收支与会计核算上,体制改革后,尽管乡镇享有了一定的财政管理职权,而且实行了综合财政预算和零户统管,但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变,难以对所属乡镇企业、单位和村级财务进行有效的管理和监督。
针对以上问题,笔者认为应从以下方面着手加以完善。一是进一步明晰区和乡镇两级政府的事权,并以制度的形式固定下来,同时,按照财力与事权相匹配的原则,确定各级政府的支出范围。区级既不能包揽一切,无限扩大支出,也不能将区级支出项目推给乡镇办理,加大乡镇财政支出负担。二是合理划分收入,适当调整区与乡镇间分成比例。在收入划分上,要避免把税源集中、易征收的税都划为区级,把零散难征的小税种留给乡镇。同时,应适当提高乡镇的分成比例,特别是要提高以工商税为主乡镇的分成比例,增强乡镇财政实力。三是完善转移支付制度。通过提高转移支付透明度、合理调整税收增量返还计算方法等,促进转移支付不断制度化、规范化,逐步缩小落后乡镇与发达乡镇的差距,使各乡镇的财力相对均衡。四是强化乡镇财政职能,加强财政管理。完善乡镇预决算制度,乡镇结合自身财力和事业发展需要,编制本级预算,经本级人民代表大会通过后执行,强化预算约束;全面推行乡镇综合预算和零户统管,按照部门预算的要求,把乡镇的预算内外资金统一编入预算,取消乡镇所属单位银行账户,由财政所统一开户、统一核算;完善村级财务管理制度,积极推行“村账乡管”,即在保证村集体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提下,各村的收支活动由财政所统一核算、统一管理,村级实行报账制,以规范村级财务收支行为。
责任编辑 刘慧娴