粮食补贴是政府通过财政手段向粮食生产、流通或者向特定消费者提供的转移支付,是政府支持粮食产业发展重要的政策工具。政府在实施粮食补贴的过程中,需要统筹考虑各方面的利益关系,力促实现粮食补贴政策体系的和谐运行。
政策供求主体间要和谐。我国粮食补贴政策经历了由补贴流通环节为主到补贴生产环节为主的发展阶段。政策的变迁是在政府主导下进行的强制性制度变迁,也就是说,粮食补贴政策的单一供给主体是政府。粮农作为直接的补贴政策需求主体,并没能有效地参与进整个粮食补贴的决策过程中。美国、欧盟、日本等主要发达国家的农业补贴水平都很高,日本每年农业补贴总额均在4万亿日元以上,农民收入的65%来自政府补贴,欧盟农民总收入中的50%来自于共同农业政策的各类补贴,瑞士农业收入的75%来自国家对农业的支持。以上国家高水平的农业补贴固然有其经济方面的原因,但我们不应忽视的是政策出台背后的政治社会因素。这些国家的共性之一是农民的组织化程度都很高,各种农民团体通过多种渠道影响政府决策的制定过程,以保护自身的利益。与之相比,我国农村社会的组织化程度较低,农民分散经营,小农经济特点明显,由此决定了农民团体在谈判中的地位比较低。构建政策供求主体间和谐的粮食补贴体系,就要大力发展农村专业合作组织,促进农业规模化、产业化经营,提高农民团体的话语权,构建畅通的农民利益诉求渠道,加强政府部门与农民之间的信息沟通,提高政府科学决策、民主决策的水平。
区域间要和谐。就粮食产销状况来说,全国分为三种区域类型:粮食主产区、粮食主销区、产销平衡区。主产区省份在提供粮食安全这一全国性公共物品的过程中发挥了主导作用,发生了区域利益外溢,而按照粮食风险基金的现行筹资方式,主产区产粮越多,当地政府背负的财政包袱越重,造成基层财政困难;主销区省份大多是财政富裕地区,在享受粮食安全外部性的同时,并不需要支付大量的补贴配套资金,从而形成粮食生产不同产能区域间的权责失衡。构建区域间和谐的粮食补贴政策,就要加大中央对主产区政府的专项转移支付力度,构建产销区政府间的横向转移支付体系。从纵向上看,中央财政需要承担更多的责任,提高粮食风险基金的负担比例,减轻主产区地方政府支出压力;从横向上看,可以征收粮食消费税,上缴中央后统一拨付给主产区政府,构建产销区政府间的横向转移支付体系,实现粮食安全权责利相对称。
人与自然间要和谐。粮食生产,不仅关系到生命的维系和下游产业的发展,而且关系到水土保持、土壤养护、水体清洁等农业生态问题。我国粮食单产水平在世界上处于前列,可在很大程度上是依靠大量施用化肥来维持的,单位面积耕地的化肥施用量已达到世界平均量的1.6倍,而有效利用率只有30—35%。浪费资源的同时,造成大面积土地的板结,耕性变坏,并且造成水体和土壤污染。与此同时,耕地总量下降速度很快,“占优补劣”现象严重。各地建设占用的是城郊及平原地区的良田沃土,而开垦整理的耕地大多为山区、丘陵或者滩涂。构建人与自然和谐的粮食补贴政策,就是要加大农业生产生态安全的补贴力度。减少化肥农药的施用量,实施“测土施肥”,鼓励应用各种生物技术,着力解决农业面源污染,降低农产品化肥和农药残留,对于超标的农户减少其补贴资金数额,保证土壤肥力的同时,也有益于提高农产品质量安全。实施严格的耕地保护措施,严禁非农建设违规占用耕地。实施“休耕补贴”,通过相关的补贴政策鼓励休耕,保护耕地的再生产能力。
责任编辑 赵军