时间:2020-01-20 作者:谢作材 (作者单位:湖北省宜昌市财政局)
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摘要:
预算是一个十分复杂的过程,政府收支活动涉及经济社会事务的方方面面,财政分配机制的主要着力点应对准预算管理这个庞大系统里的重点和核心部位。重点和核心部位在分配上做到科学、规范和准确,预算管理的其他问题就能够得到较好地解决,公共财政的公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征才能真正得以体现。笔者认为,预算编制和管理应着力于“五化”,以期提高预算管理水平。
——基本支出标准化。标准化管理是现代化管理的一种基本方法。在基本支出预算管理的众多特性中,基本支出的标准化是其中的一个核心问题。下一步应该在完善基本支出定额标准体系建设上下功夫,实行定员定额管理。人员经费和日常公用经费定额是测算和编制部门基本支出预算的重要依据。加快推进基本支出定额标准体系建设,应继续扩大人员经费定额的覆盖范围,改变部门和单位特别是部分事业单位仍然使用基数管理的做法,逐步将事业单位人员纳入定额范围。随着规范津贴补贴工作的深入推进,属于工资性和津贴补贴范围的经费全面统筹考虑,扩大人员经费定额的组成内容,将所有发放到个人的支出全部纳入人员经费定额范围。同时,视整个社会平均收入状况,科学、合理地测算行政事业单位人员的收...
预算是一个十分复杂的过程,政府收支活动涉及经济社会事务的方方面面,财政分配机制的主要着力点应对准预算管理这个庞大系统里的重点和核心部位。重点和核心部位在分配上做到科学、规范和准确,预算管理的其他问题就能够得到较好地解决,公共财政的公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征才能真正得以体现。笔者认为,预算编制和管理应着力于“五化”,以期提高预算管理水平。
——基本支出标准化。标准化管理是现代化管理的一种基本方法。在基本支出预算管理的众多特性中,基本支出的标准化是其中的一个核心问题。下一步应该在完善基本支出定额标准体系建设上下功夫,实行定员定额管理。人员经费和日常公用经费定额是测算和编制部门基本支出预算的重要依据。加快推进基本支出定额标准体系建设,应继续扩大人员经费定额的覆盖范围,改变部门和单位特别是部分事业单位仍然使用基数管理的做法,逐步将事业单位人员纳入定额范围。随着规范津贴补贴工作的深入推进,属于工资性和津贴补贴范围的经费全面统筹考虑,扩大人员经费定额的组成内容,将所有发放到个人的支出全部纳入人员经费定额范围。同时,视整个社会平均收入状况,科学、合理地测算行政事业单位人员的收入水平。基本支出定额标准体系还要在合理有效控制不同部门、单位之间的收入差距上发挥制度性的保证作用,使承担相同行政管理职能的部门和单位人员经费定额大体一致,打破历史原因形成的收入分配不均问题。在完善定员定额的同时,对公用经费各个具体项目进行全面分析,区分哪些具体项目与人员配置相关联、哪些具体项目与资产配置相关联,逐步把预算管理与资产管理有机结合起来。人员经费定额受有关政策规定和财力状况特别是社会物价水平的影响较大,因此要建立动态调整机制逐步实现定额与经济发展状况和物价水平的联动。
———项目支出精细化。精细化管理应贯穿于财政管理的全过程,体现于预算工作的各个方面。项目支出预算编制的特点决定了项目支出预算管理的各个环节尤其要进行“深耕细作”,不断提高精确度。另外,从管理的现状来看,尤其要用精细化这个管用的武器解决项目支出预算管理中的一些薄弱环节,用一把钥匙开一把锁。
细化项目支出预算的根本途径是建立项目支出标准体系。但是,项目支出标准体系涉及面广、复杂程度高、技术性强,特别是在当前情况下,由于普遍缺乏资产(实物)配置标准,财政部门不能掌握部门资产的准确信息,建立项目支出标准体系就不可能在短时间内完成。细化项目支出预算,当务之急是处理好两个关键环节,一个是细化项目的分类,这要靠建立与完善项目库来解决;另一个是细化项目支出的具体构成内容,这要靠填制项目申报表来完成。
对项目支出实施科学化、规范化、精细化和程序化管理的数据管理系统被称之为项目库。按照管理主体不同将项目库区分为部门项目库和财政项目库。部门项目库是一级预算部门按照项目管理的原则,结合职责特点,对所属预算单位申报的项目进行审核、筛选、排序、汇总后设立的,由财务部门负责管理。部门项目库又可以细化为部门上报项目库和部门备选项目库,备选项目不得向财政部门申报预算。财政项目库是财政部门对各部门上报的项目进行审核、筛选、排序、汇总后设立的,由财政部门进行管理。同样,财政项目库分为财政下达项目库和财政备选项目库,备选项目在当年不得安排预算。按照预算编报的不同要求可将项目分为持续性项目和新增性项目。持续性项目又分为常年性项目和延续性项目;新增性项目又分为新增的一次性项目、常年性项目和延续性项目。具体到每一个项目的申报,按细化预算编制的要求填列项目申报表,主要反映两个方面的内容:一是细化项目测算依据,如基本建设等支出一般以(建筑)面积和单位面积成本为主要依据测算,大修理等支出一般以固定资产原值(净值)或房屋面积等为主要依据测算,会议费、培训费等支出一般以会期、参会人数、会议标准等为主要依据测算。二是细化项目支出的具体构成,如基本建设和大修理项目支出包括项目前期费用、征地费用、建筑工程费、安装工程费、设备等购置费、原材料等费用,专项业务项目支出包括设备材料购置、会议费、差旅费、印刷费、宣传咨询费、维修费、租赁费、劳务费等费用,会议、培训项目支出包括住宿费、伙食费、场租费、交通费、材料费、表彰费用等费用。
——责任主体部门化。部门预算是预算管理制度改革过程中的一种制度的变迁,按照制度经济学原理,这一制度应包含着责、权、利三要素在内的制衡机制,缺少其中任一要素都会导致制度效率缺陷。责任主体部门化,即建立“部门预算责任制”,加强预算的科学性和执行力,把公共资金用准用好。部门预算实行权责统一,部门对部门预算的编制、执行及决算的合法性、完整性、真实性和部门管理的所有财政性资金负责,有错必纠,有错必究,过错与责任相适应。在这一制度的约束下,各部门、各单位主要负责人对部门预算编制工作负总责,要切实把预算编制工作摆上重要议事日程,研究制定好本部门的发展规划和具体任务,确定本部门预算编制的项目支出和专项支出,搭建部门预算编制的总体框架;要认真测算收入来源和支出需求,确保预算编制全面准确,确保按时按质完成预算编制任务,严格预算执行。
———内部分工专业化。财政部门普遍存在人力资源紧张的矛盾,一个业务职能部门服务数十家预算单位,有的服务对象超过五十家,不同部门和单位的性质、职能和任务各不相同,十分复杂。在这样的情况下,预算管理应该向专业化分工和管理的方向迈进,将财政工作进行科学地梳理和分类,带共性的事项、比较稳定的工作可集中由综合业务职能机构管理。专业支出管理机构负责项目支出预算管理工作,可以集中精力在“三个重点”上下功夫。一是重点研究部门和单位的事权。对照“三定方案”,研究服务对象的职责、职能以及与此相关的法律法规和政策,尽可能熟悉部门的一些基本情况。二是全方位重点了解部门和单位在基本支出预算之外的项目安排情况。对项目申报的合法性、合理性、真实性、准确性做到胸中有数、安排有据,对项目的类别和构成进行精细化分类,对项目的运行环节跟踪了解。三是在预算编制过程中重点做好服务。逐步构建财政与预算单位的互动机制,有计划、有目的、有针对性地定期或不定期走访预算单位,指导帮助编制项目支出预算,宣传解释财政政策,交流预算编制的方式方法,认真听取预算单位的意见反馈。
———预算支出绩效化。财政资金运行不但要做到规范、安全,还必须提高资金使用的有效性。应以预算支出的“结果”和“追踪问效”为导向,以定性分析与定量评判为手段,对经费支出与产出的效果和影响进行客观评价,促进财政资金使用效益的提高。预算支出绩效评价制度的建立和实施,对于强化支出管理意识、优化预算支出结构、提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。从工作发展的现状看,预算支出绩效评价起步较晚,还没有明确的管理机构,也未构建规范的指标体系,支出评价的内容也不完整,支出评价结果也不可能有很强的约束力。但作为一种更加科学、更为精细和更高层次的管理方式,需要积极探索,由易到难、由浅入深、循序渐进地推进预算支出绩效评价工作。选择少数个别业务相对简单、影响绩效目标实现因素相对较少的部门先行试点,如对教育、科技、环保等专项资金进行绩效评价试点,从绩效目标的实现、财政支出的成本效益和投入产出情况等主要方面,制定相应的评价考核指标。在试点的基础上,着手建立预算支出绩效评价体系。考虑到此项工作基础薄弱,评价指标的分类应尽可能与财政日常管理的习惯相适应,这也便于基础信息的收集。从指标的适用性角度考虑,各类绩效评价指标可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标等。根据指标的性质不同,还可以将支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。将绩效预算的理念引入预算编制,发挥项目库的作用,对发展性支出项目的论证要坚持效益原则,量化绩效目标,目标内容务必具体、科学,并对项目实施过程及其结果进行绩效评估。
责任编辑 李艳芝
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