时间:2020-01-20 作者:贾谌 (作者为财政部企业司司长)
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摘要:
创业投资是通过投资具有较好增长潜力的创业企业并参与其管理,以获取收益的一种股权投资方式。初创期科技型中小企业因具有高风险高收益的特征,而成为创业投资企业重点关注和投资的对象。国际研究表明,创业投资通过为创业企业提供资本支持和管理服务,已日益成为支持企业技术创新的强大引擎。美国、以色列、英国、澳大利亚等发达国家,均采取各种措施,鼓励促进本国的创业投资发展,以促进企业技术创新和经济增长。
与成熟市场经济国家相比,我国创业投资发展滞后,主要表现为创业投资资本供给不足,尤其是支持初创期中小企业的创业投资资本非常缺乏,创业投资在促进自主创新、产业升级等方面的作用尚不明显。据有关统计,2003——2007年,我国创业投资对高新技术产业的投资金额比重由79.8%降到51.1%,基本呈逐年下滑态势。2007年,我国创业投资机构投资于初创期的项目数占全部投资项目数的45.5%,对初创期项目投资额占全部投资额的21.6%,分别比上年降低13.2和20.1个百分点。与此同时,成长期、成熟期项目投资比重却大幅提高。
为引导创业投资向初创期高新技术企业投资,国外政府采取设立专项基金向创业投资机构参股、提供担保、风险补助等方式。借鉴国外经...
创业投资是通过投资具有较好增长潜力的创业企业并参与其管理,以获取收益的一种股权投资方式。初创期科技型中小企业因具有高风险高收益的特征,而成为创业投资企业重点关注和投资的对象。国际研究表明,创业投资通过为创业企业提供资本支持和管理服务,已日益成为支持企业技术创新的强大引擎。美国、以色列、英国、澳大利亚等发达国家,均采取各种措施,鼓励促进本国的创业投资发展,以促进企业技术创新和经济增长。
与成熟市场经济国家相比,我国创业投资发展滞后,主要表现为创业投资资本供给不足,尤其是支持初创期中小企业的创业投资资本非常缺乏,创业投资在促进自主创新、产业升级等方面的作用尚不明显。据有关统计,2003——2007年,我国创业投资对高新技术产业的投资金额比重由79.8%降到51.1%,基本呈逐年下滑态势。2007年,我国创业投资机构投资于初创期的项目数占全部投资项目数的45.5%,对初创期项目投资额占全部投资额的21.6%,分别比上年降低13.2和20.1个百分点。与此同时,成长期、成熟期项目投资比重却大幅提高。
为引导创业投资向初创期高新技术企业投资,国外政府采取设立专项基金向创业投资机构参股、提供担保、风险补助等方式。借鉴国外经验,结合我国实际,财政部、科技部2007年7月出台了《科技型中小企业投资引导基金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),标志着首只“国家级创业投资引导基金”正式亮相。
创业投资引导基金试点方案
2007年,中央财政在科技型中小企业技术创新基金中增设“科技型中小企业创业投资引导基金”(以下简称引导基金),专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资,支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。
(一)基本原则
一是项目选择市场化。引导基金不直接挑选所要支持的项目,而是借助创业投资机构的尽职调查、市场分析和投资经验等选择项目,同时建立与创业投资共同出资的机制,将引导基金与创业投资的利益和责任紧密结合,以减少项目推荐、选择中的行政色彩,防止专家评审中的主观性、随意性。
二是资金使用公共化。引导基金采取与创业投资机构共同出资的方式,吸引和带动社会资金,扩大财政资金的社会受益面,让更多的中小企业获得所需的资金和服务,避免财政资金分配不公、只有个别企业受益的现象。
三是提供服务专业化。创业投资与其他投资的主要区别在于不仅拥有资金,而且拥有一定的技术、管理、市场等方面的专家团队。因此,引导基金将创业投资引入中小企业,在向中小企业提供所需资金的同时,还能提供专业化的创业辅导。
(二)支持对象与支持方式目前,在我国从事创业投资活动的机构大致有创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构(以下统称为创业投资机构)三类。由于创业投资机构运作模式各不相同,为确保引导基金切实发挥引导作用,《暂行办法》设定了四种支持方式:
1.阶段参股,即引导基金向创业投资机构参股,并按事先约定的条件,在一定期限内退出。这一方式主要支持设立新的创业投资机构,以扩大对科技型中小企业的投资总量。引导基金参股比例最高不超过新设创业投资机构注册资本的25%,且不能成为第一大股东;创业投资机构对初创期科技型中小企业的投资总额不得低于引导基金出资额的2倍;参股期限一般不超过5年;自引导基金投入后3年内,投资者如购买引导基金股权,转让价格按引导基金原始投资额确定;超过3年的,转让价格为引导基金原始投资额加上转让时人民银行1年期贷款基准利率计算的收益之和。
2.跟进投资,即引导基金与创业投资机构共同投资于初创期中小企业。这一方式主要支持的是已设立的创业投资机构,以降低其投资风险。创业投资机构选定投资项目后向引导基金提出申请,对符合条件的项目引导基金也进行投资,形成与创业投资机构的共同投资,引导基金投资额最高不超过创投机构投资额的50%;引导基金的投资委托创业投资机构管理,引导基金按投资收益的50%向受托创业投资机构支付管理费和效益奖励;共同投资的创业投资机构不得先于引导基金退出投资。
3.风险补助,即对已投资于初创期中小企业的创业投资机构予以一定的补助,增强创业投资机构抵御风险的能力。创业投资机构向初创期中小企业投资后,向引导基金提出申请,引导基金审核后,按创业投资机构实际投资额的一定比例(最高不超过5%或500万元)给予风险补助。
4.投资保障,即创业投资机构挑选出潜在投资价值较大,但投资风险也很大的初创期中小企业,由引导基金对这些企业先期予以资助(最高100万元),同时,由创业投资机构向这些企业提供无偿的创业辅导;辅导期结束后创业投资机构对这些企业进行股权投资,引导基金对该部分企业再给予第二次补助(最高200万元)。这种方式主要解决创业投资机构因担心风险想投而不敢投的问题,对于科技企业孵化器等中小企业服务机构尤其适用。
以上四种方式针对性较强、覆盖面较宽。阶段性参股主要适合新设的创业投资机构,侧重点是吸引更多的社会资金从事创业投资;跟进投资和投资补助适合已有一定规模的创业投资机构,侧重点是鼓励创业投资机构向政府需要扶持的初创期科技型中小企业投资;投资保障侧重于促进创业投资与中小企业的对接,通过对创业投资对象的扶持,为创投投资成功提供保障。
(三)建立规范运作、风险可控的管理制度
《暂行办法》确定了引导基金的三级管理架构,第一级为财政部和科技部,负责把握引导基金支持项目的基本方向和资金安排;第二级为专家评审委员会,由财政部、科技部聘请各类专家,负责申报项目的评审,提出支持项目的建议;第三级为创新基金管理中心,负责受理项目申报,对所支持的创业投资机构进行日常监督,作为引导基金出资人代表管理引导基金形成的股权等。在制度安排上,引导基金采取与创业投资机构资金相“捆绑”的方式,且引导基金只占较小比例。一方面减轻了创业投资机构的风险;另一方面,强化了创业投资机构的责任。此外,还建立了公示制度,即专家评审后,对所要支持的创业投资机构,在财政部、科技部官方网站上及有关媒体上进行公示,公示无异议的,再正式予以支持;签约制度,即创业投资机构在获得引导基金支持之前,必须与创新基金管理中心签订协议,明确双方的权力、责任和义务,同时规定,发生违约行为的,可以诉诸法律,并通过有关媒体向社会曝光;第三方评价制度,即引导基金虽不参与创业投资机构的日常经营,但有权对创业投资机构的投资情况进行年度专项审计,同时,财政部、科技部将委托第三方机构对引导基金的整个运作情况进行绩效评价。
试点实践初见成效
2007年6月《暂行办法》出台后,财政部在2007年、2008年率先启动了风险补助和投资保障两种无偿资助方式试点,取得了初步成效。所安排的2亿元引导基金支持了109家创业投资机构,其投资于初创期科技型中小企业的创业投资资本达27亿元。同时,127家高成长的初创期科技型中小企业获得了创业投资机构的辅导和跟踪,并有望获得3.26亿元的创业投资资本。经过两年的运作,引导基金受到了社会各界的广泛关注和好评,并且对地方设立区域性创业投资引导基金起到了示范和带动作用。据初步统计,北京、上海、天津、江苏、湖北、山西、云南等地已经设立了省级引导基金,总规模近100亿元,其他一些省份也正在积极研究设立省级引导基金。
2008年,引导基金将阶段参股纳入了试点范围。鉴于此项工作属财政资金使用方式的创新,没有先例可循,为稳妥起见,财政部做了大量前期准备工作,主要解决了以下几个问题:
一是预算执行与管理问题。根据现行财政预算管理制度,针对引导基金的特殊管理要求,财政部相关司局共同对试点方案进行了反复研究,专门设立了引导基金零余额账户。同时,较好地解决了引导基金阶段参股项目资金拨付、管理、回收等具体工作程序问题。
二是新设创业投资机构的模式问题。目前,创业投资机构主要采取公司制和合伙制两种运作模式,考虑到我国有限合伙制的相关法律出台时间不长、配套法规尚不健全,为稳妥起见,按照简便、易操作的试点原则,先选择公司制进行试点,并逐步探索有限合伙制等方式。
三是财政资金风险控制问题。在设计引导基金阶段参股试点方案时,重点考虑了财政参股资金的安全性,同时也兼顾了试点方案的简便易行。在有关具体操作文件中,除《暂行办法》中已明确的有关内容,如对引导基金的监督、委托审计、评价、剩余财产清偿等进行规定外,又补充规定了必须选取国内创业投资行业内有较强实力的机构进行合作并管理,确保新设创投机构具有较强的盈利能力及政策目标实现能力;共同发起设立新的创业投资机构时,在其他投资者的出资按要求全部到账后,引导基金才正式办理出资手续,同时规定各股东均以货币形式出资;对新设创业投资机构的资金,引入银行托管模式,强化对资金使用方向的监管,防范资金被挪用等道德风险,并规范投资行为;明确新设创业投资机构的限制性条款,如不得对外提供担保,不得从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出,闲置资金只能存放银行和购买国债;明确引导基金止亏措施,如新设创投机构如果亏损20%以上,发起创投机构应回购引导基金的股权或采取清盘等措施。
四是股权的管理、退出问题。现行国有资产管理相关办法对经营性国有资产具有保值增值的要求,与引导基金不以营利为目的、通过让利于民实现政策目标的宗旨存在冲突。同时,现行办法关于国有股权转让的价格、方式、审批程序等规定,也不利于今后引导基金股权投资的顺利退出。为解决以上问题,财政部与有关部门做了深入研究和沟通,在与国家发展改革、财政部共同上报国务院的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称指导意见)中提出,“引导基金应纳入公共财政考核评价体系”,“引导基金投资形成股权的退出,应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求,确定退出方式及退出价格”。2008年10月,国务院办公厅正式转发了指导意见。
2008年11月,财政部选择部分省市正式启动引导基金阶段参股试点工作,共有15家创业投资机构提交了项目材料,经过合规性审核、面谈、专家委员会评审及科技部、财政部联合审定,6家创业投资机构被确定为引导基金阶段参股合作单位,共同发起设立新的创业投资机构。中央财政将出资1.59亿元,带动社会资金10.45亿元。下一步,将研究建立科学合理的考核评价体系和第三方评价制度,努力构建较为完整的引导基金操作规范。
责任编辑 刘慧娴
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