摘要:
近年来,中央财政推出了一系列重大举措,包括进一步健全我国政府间财政转移支付制度,以更好地实现地区间基本公共服务均等化。从2009年预算安排来看,财政部门在完善我国政府间财政转移支付制度方面采取了一系列有效措施,突出表现在如下几个方面。
第一,继续加大中央财政转移支付力度,为实现地区间基本公共服务均等化提供良好的财力保障。1994年我国现行中央财政转移支付制度建立之初,由于财力上的不足,中央时地方转移支付仅为550亿元。近年来,中央财政大幅提高了对地方的转移支付力度,2008年达到18663亿元,占地方财政总支出的38%,其中,中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。2009年,中央财政转移支付进一步提高到23955亿元,较2008年又增长28.4%,是1994年的43.6倍。
第二,继续优化中央财政转移支付结构,增强中央财政转移支付的均等化作用。与专项转移支付和税收返还相比,一般性转移支付是按照影响财政收支的客观因素和全国统一的公式进行分配的,因而更加科学、公平和透明,也有助于更好地实现地区间财力和基本公共服务的均等化。1995年,我国一般性转移支付金额为21亿元,占中央财政转移支付的3.4%。2002年实施所得税收...
近年来,中央财政推出了一系列重大举措,包括进一步健全我国政府间财政转移支付制度,以更好地实现地区间基本公共服务均等化。从2009年预算安排来看,财政部门在完善我国政府间财政转移支付制度方面采取了一系列有效措施,突出表现在如下几个方面。
第一,继续加大中央财政转移支付力度,为实现地区间基本公共服务均等化提供良好的财力保障。1994年我国现行中央财政转移支付制度建立之初,由于财力上的不足,中央时地方转移支付仅为550亿元。近年来,中央财政大幅提高了对地方的转移支付力度,2008年达到18663亿元,占地方财政总支出的38%,其中,中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。2009年,中央财政转移支付进一步提高到23955亿元,较2008年又增长28.4%,是1994年的43.6倍。
第二,继续优化中央财政转移支付结构,增强中央财政转移支付的均等化作用。与专项转移支付和税收返还相比,一般性转移支付是按照影响财政收支的客观因素和全国统一的公式进行分配的,因而更加科学、公平和透明,也有助于更好地实现地区间财力和基本公共服务的均等化。1995年,我国一般性转移支付金额为21亿元,占中央财政转移支付的3.4%。2002年实施所得税收入分享改革以来,特别是近年来,中央财政持续加大一般性转移支付力度,2009年,进一步将原来财力性转移支付和补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出改为一般性转移支付,总额大幅提高到11374.93亿元,较2008年增长了30.8%,占中央财政转移支付的比重达到47.5%(从2009年起,中央财政将原财力性转移支付更名为一般性转移支付,将原一般性转移支付更名为均衡性转移支付)。与此同时,中央财政还安排505亿元增加对民族地区、粮食主产区和边境地区的转移支付,安排50亿元用于支持化解资源枯竭城市历史遗留的社会负担。
第三,继续改进均衡性转移支付分配公式,提高资金配置的科学性和公平性。我国均衡性转移支付资金的分配方法采取的是因素法,即在考虑各种影响因素的基础上通过核算标准化收入和标准化支出,最终根据困难程度确定给予各个地区的具体金额。近年来,中央财政开始逐步改进均衡性转移支付分配公式,淡化财政供养人员在资金分配中的作用,强调辖区总人口、地理和民族等客观因素对公共服务提供成本的影响,从而增强均衡性转移支付的均等化作用。
第四,逐步健全县级基本财力保障机制,提高基层政府提供公共服务的能力。从我国目前政府间财政收支责任安排的情况来看,县级基层政府承担了主要的基本公共服务提供责任,但其掌握的财力资源却十分有限,致使我国特别是中西部地区县级基层政府普遍出现财政困难,严重阻碍了地区间基本公共服务的均等化。为有效缓解基层财政困难,提高基层政府提供公共服务的能力,2009年,中央财政继续推进省直管县财政管理方式改革试点工作,并在一般性转移支付中安排550亿元,用于支持逐步建立县级基本财力保障机制,这一数额较2008年增长了25.5%。
上述这些举措对于进一步缓解基层财政困难、促进地区间财力和基本公共服务均等化、更好地实现我国经济持续均衡发展具有重要意义。但同时,我们也应清醒地认识到,目前中央财政转移支付制度也还存在着一些不足之处。一是中央财政转移支付制度需要进一步系统规划。近年来,我国政府在完善中央财政转移支付制度方面采取了一些有效措施,但有些措施的规范性仍然不够,特别是缺乏从政府间财政关系制度安排总体布局的高度去通盘加以科学规划,导致很多措施并没有取得良好的预期成果。二是中央财政转移支付结构仍不够合理、均等化作用有待加强。目前,我国专项转移支付的比重依然偏高,2009年专项转移支付金额为12579.88亿元,较2008年增长了26.2%,占中央财政转移支付的比重为52.5%,而且,专项转移支付种类繁多,透明性较差,分配公式还不够完善。另一方面,过多地考虑历史遗留问题的中央对地方的税收返还规模依然较大,2009年达到4934.19亿元。这些都不可避免地在一定程度上削弱了我国中央财政转移支付制度的均等化作用。三是一般性转移支付资金分配的科学性和公平性有待进一步提高。近年来,我国一般性转移支付资金分配方法的科学性和公平性得到了明显提高,但仍然没有完全摆脱以往制度框架的束缚,还无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配,从而制约了一般性转移支付的均等化作用。
有鉴于此,在进一步完善中央财政转移支付制度的进程中,应着力做好以下几方面工作。
第一,结合我国财税管理体制变革的具体进程,完善中央财政转移支付制度。作为财税管理体制的重要组成部分,中央财政转移支付制度的完善必须以科学合理的政府间收支责任安排作为前提基础。因此,应首先明确中央与地方的责、权、利关系,然后在此基础上明确中央财政转移支付制度目标,科学系统地制定制度完善方案。
第二,进一步完善转移支付结构,建立科学合理的分配模式。应在优先考虑一般性转移支付的基础上,研究逐步取消税收返还,控制专项转移支付规模,更好地实现转移支付结构优化。另外,应进一步改进一般性转移支付和专项转移支付分配方法,提高资金分配的科学性和公平性,并注重中央财政转移支付的财政激励作用,促进地方政府优化职能、更好地发展地区公共服务。
第三,继续推进财税管理体制创新,有效解决基层财政困难。中央政府在继续推进省直管县财政管理体制改革的同时,应积极探索其他制度创新特别是应着手建立健全中央直接对县的转移支付制度,切实化解基层财政困难,大力提高基层政府的公共服务提供能力。
责任编辑 冉鹏