时间:2020-05-08 作者:刘克强 李增元
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摘要:
乡(镇)财政的建立,对促进农村经济的发展起了积极的作用。但是,在乡(镇)财政的发展过程中,还存在不少问题,需要认真地加以研究和解决。初步归纳,有以下几方面的问题。
1.财政管理体制问题。主要表现在两个方面,一方面是收支范围的划分,另一方面是管理办法的确定。在乡财政收支范围的划分上,较为普遍的问题是,一些上级领导单位怕分散财力,收入不敢下放,支出也只是挂些人头费和事业费。从管理体制看,管理办法的确定,没有很好地体现责权利相结合的原则。现行的管理办法主要有两种类型,一种是“收支挂钩”,一种是“收支两条线”。前者因收支范围划分得很小,乡(镇)财政的积极性不大,后者收入上交,支出下拨,乡(镇)基本没有自主权。
2.部门之间的关系问题。乡(镇)财政建立后,随着工作的开展,与一些部门的矛盾表现得比较突出。主要表现在上级主管部门条条下达的资金是否通过乡(镇)财政的问题上。目前,主管部门对资金通过乡(镇)财政有两怕:一怕通过乡(镇)财政后,手中没有财权,管理监督不力;二怕经费切块到乡(镇)后,分配不当被挪用,不能保证所属单位及时用款,影响工作。因此,主管部门不愿将资金纳入乡(镇)财政预算管理...
乡(镇)财政的建立,对促进农村经济的发展起了积极的作用。但是,在乡(镇)财政的发展过程中,还存在不少问题,需要认真地加以研究和解决。初步归纳,有以下几方面的问题。
1.财政管理体制问题。主要表现在两个方面,一方面是收支范围的划分,另一方面是管理办法的确定。在乡财政收支范围的划分上,较为普遍的问题是,一些上级领导单位怕分散财力,收入不敢下放,支出也只是挂些人头费和事业费。从管理体制看,管理办法的确定,没有很好地体现责权利相结合的原则。现行的管理办法主要有两种类型,一种是“收支挂钩”,一种是“收支两条线”。前者因收支范围划分得很小,乡(镇)财政的积极性不大,后者收入上交,支出下拨,乡(镇)基本没有自主权。
2.部门之间的关系问题。乡(镇)财政建立后,随着工作的开展,与一些部门的矛盾表现得比较突出。主要表现在上级主管部门条条下达的资金是否通过乡(镇)财政的问题上。目前,主管部门对资金通过乡(镇)财政有两怕:一怕通过乡(镇)财政后,手中没有财权,管理监督不力;二怕经费切块到乡(镇)后,分配不当被挪用,不能保证所属单位及时用款,影响工作。因此,主管部门不愿将资金纳入乡(镇)财政预算管理。
3.人员编制与经费待遇问题。随着农村经济体制改革的不断深入,乡(镇)财政所的工作量增加很大,不仅要管理乡预算内外的资金,还要管理乡(镇)自有资金,指导和监督乡(镇)企事业单位的财务工作。加上农业税由原来户交队结改为户交户结,国库券推销到户到人等,乡(镇)财政所存在人员少工作重的局面。但乡(镇)财政人员编制和待遇问题尚未很好解决。有的乡财政人员从建立公社财政时就参加工作,政策观念很强,对工作勤勤恳恳,任劳任怨,大都是乡(镇)财政工作的骨干力量,但直到现在还不是正式编制人员,工资待遇很低,几次调资都没有他们的份,因而来自家庭、社会的压力很大,他们本人的情绪也受到很大影响。这些问题的存在,对乡(镇)财政工作带来很大困难。
4.乡(镇)财政的设置和资金管理范围问题。从全国看,目前乡(镇)财政工作基本开展起来了,但是发展不平衡。经济基础好的地区,普遍建立了乡(镇)财政。经济基础差的地区,认为不具备建立乡(镇)财政的条件,没有开展工作或正在试点。
此外,对乡(镇)财政是否要管自筹资金的问题,也有争议。
5.乡(镇)建立国库问题。一般说来,有一级财政就应当设立一级国库。当前的情况是,乡(镇)级财政不设国库,由农村信用社或营业所代理。这样,乡(镇)财政的收入先解到县里,支出再由县下拨到乡(镇),既增加了上解下拨的手续,又不利于乡(镇)财政资金的核算、监督和管理,不利于乡(镇)财政资金的调度。
对上述存在问题,我们的意见和看法是:
1.财政管理体制的确定,应当有利于调动乡(镇)财政的积极性。财政管理体制问题,是乡(镇)财政建设的核心问题。乡(镇)财政管理体制如何确定,直接影响到县、乡两级积极性的发挥,关系到乡(镇)财政的巩固和发展。要确定合理的乡财政管理体制,首先必须合理地划分收支范围。要做到这一点,就必须从客观实际出发,坚持财权与事权相结合的原则。在有条件的地区,该下放的应尽量下放。要用辩证的、发展的观点来看待这个问题。从现阶段看,将一部分收入划归乡(镇)财政,县级财力是小了,但应看到,在收入下放的同时,县级的支出任务也放了下去,更利于因地制宜地加强管理。从长远看,如果不把财政收支放给乡(镇),或者是收入只给很小的部分,支出也只挂点人员经费,就无法调动起乡(镇)发展经济的积极性,县级财力也就不能增加;如果适当下放收支范围,调动起乡(镇)发展经济的积极性,县级财政收入将会随着乡(镇)经济的发展而相应增加。这样,财政与经济良性循环,不仅不会影响县级财力,还必将为县级财政改革带来生机和活力。这里还应提出,在下放财权的问题上,省对县的财权,也应根据分级管理的原则,将应下放县管理的财权尽量下放到县,这样既有利于增强县级财政的活力,也有利于乡(镇)财政工作的开展。
在确定乡(镇)财政管理体制时,要注意三个问题。第一,要因地制宜,根据不同经济发展情况设计不同的体制。第二,体制的设计,要能充分地调动乡(镇)财政的积极性。鉴于乡(镇)财政工作刚刚开始,为稳步开展乡(镇)财政工作,暂时实行“收支两条线”的办法是可以的,但从长远的观点看,采用“收支挂钩”的办法是个方向。离开收支挂钩,乡(镇)财政就没有生命力。第三,乡(镇)财政管理体制的确定,必须在现行体制办法的范围内考虑问题。要注意中央对省,省对地、市、县的体制变动情况,要注意经济发展情况。如果不注意研究这些已经变化或将要变化的因素,势必会造成将来工作的被动。
2.加强同各部门的配合协作。财政工作是一项综合性强、涉及面广的工作,只有加强同各部门的配合协作,才能把工作搞好。乡(镇)财政要解决好同主管部门的矛盾,主要是要消除主管部门的顾虑。乡(镇)财政所要尊重主管部门的意见,主动同主管部门协商办事,及时下达资金分配指标,保证资金的专款专用和各项事业的顺利进行。各主管部门也要支持乡(镇)财政工作,应通过开展财务分析,加强检查、监督等密切与乡(镇)财政的联系,推动各项事业任务的完成。
3.解决乡(镇)财政人员编制和经费待遇问题,巩固发展乡(镇)财政工作。我们认为,要巩固和发展乡(镇)财政工作,必须解决乡(镇)财政人员编制问题。这是客观形势发展的必然要求。目前,有些地方对乡(镇)财政工作很重视,乡(镇)财政人员的编制问题已经解决。对于尚未解决乡(镇)财政人员编制的地方,财政部门应积极反映情况,争取有关部门的配合,使这一问题尽快解决。对于一些长期从事乡(镇)财政工作的非正式编制人员,我们建议是否可以随着乡(镇)财政工作的发展,对他们经过一定的考核,凡符合条件的,逐步纳入国家正式编制。这样可以促使他们努力学习业务,做好工作。此外,对乡有资金较少的地区,上级财政上要给予一定的补助,保证乡(镇)财政人员经费的及时供给。
4.因地制宜设立乡(镇)财政机构,统筹考虑、管理各项资金。对于设立乡(镇)财政机构的问题,我们认为,不宜采取“一刀切”的办法,要从实际情况出发,因地制宜。有条件的,可以开展建立乡(镇)财政工作,没有条件的,亦不必强制进行。
对于乡(镇)财政管理自筹资金的问题,我们认为,乡(镇)财政应当管理这部分资金。第一,管理乡(镇)自筹资金,是由乡(镇)政权的性质和职能决定的。乡(镇)政府担负着全乡(镇)的工作,具有双重性质,既负责完成国家的任务,又负责完成集体经济发展的任务。这种性质决定了乡(镇)财政作为乡(镇)政府的职能部门之一,理所当然要管自筹资金。第二,乡(镇)财政管理自筹资金,是乡(镇)政府赋予的职能,并没有改变资金的性质。第三,乡(镇)财政管理自筹资金,便于使预算内外资金结合起来,统筹安排,提高资金使用效益。有利于避免资金分散和克服盲目、重复投资。但是,乡(镇)财政管理这部分资金,需要注意以下几点:(1)必须经过同级人民代表大会批准。(2)应规定其使用范围,不允许用其弥补财政资金的缺口。(3)单独设帐,不得与财政资金相混淆。
5.完善国库体系,促进乡(镇)财政工作的开展。目前,我国的国库业务工作是由人民银行代理的。由于乡(镇)又不设国库,因而财政资金的解交与下拨工作只能委托乡(镇)信用社或营业所代理。这样,资金周转会因环节多而导致速度减慢,对于乡(镇)及时、有效地使用资金有一定影响,同时,对乡(镇)财政实行收支挂钩财政体制也带来困难。解决这个问题,从根本上说,应完善国库体系,建立乡(镇)一级国库。在目前的情况下,我们建议可根据情况进行一些试点,以取得经验,为建立乡(镇)一级国库做准备。
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