财政在宏观调节中的作用表现在许多方面,如通过计划、经济、行政、法律等手段调节积累和消费的比例关系;调节各生产要素的分配以及由此形成的产业结构;调节国家、企业、个人三者的经济利益关系等等。尤其是税收这个经济杠杆,它具有多方面的调节功能,如产品税可以调节生产的品种、数量,鼓励或限制某些产品的生产,同时还可缓解由于价格不合理而造成的苦乐不均;建筑税可以调节基本建设的规模;奖金税可以调节消费基金中奖金发放的规模;资源税有利于促进合理开发和使用国家资源;各种涉外税有利于发展对外经济技术交流等等。但是,在目前形势下,当务之急是要加强财政对预算外资金的管理和调节。这是因为,在突破传统的高度集中和统收统支的经济体制之后,地方和企业的财力出现了急剧增长的趋势。近几年预算外资金的增长来势较猛,1978~1982年中,平均每年递增22.7%,1983年预算外资金已相当于国家预算内收入的79.8%,绝对数达990多亿元。据估计,1984年的预算外资金将突破千亿大关,几乎与预算内税利收入持平。此外,预算外资金的使用也缺乏严格的管理和调节、控制。不少企业任意违反税后留利建立五项基金的比例,有的企业将税后留利全部用于发放奖金和实物,有的企业则将税后留利和留用的折旧基金用去搞重复生产、重复建设。因此,加强对预算外资金的管理,是财政实施宏观调节的一个重要任务。而实现这一任务的较好办法之一,是建立基金预算制度。
基金预算是一种指导性计划,国家可以通过它来引导和调节预算外资金的流向。今后,随着经济体制改革的深入发展,预算外资金的来源和总额还将继续增加。对此,国家要加强政策和计划指导,建立以基金预算为主体的预算外资金管理制度,同时还应施之以必要的立法。加强对预算外资金的管理,既要严格按规定控制预算外资金的来源,更要加强对预算外资金使用方向的引导和调节。实践经验表明,仅仅从来源上去控制预算外资金是不够的,也是很难见效的。当前国家预算内资金紧缺,而预算外资金的数额庞大,增长迅速,若能因势利导地使这部分资金用到国家急需的方面,既有利于解决国家财力之不足,又能充分发挥地方和企业的积极性。
预算外资金尽管来源五花八门,但它们的使用方向相对来说还是可以把握的。其主要流向一是投资,二是职工消费。用于消费的部分,国家应着重控制其来源,如规定奖励基金、福利基金在企业留利中的比例,并利用税收来调节和控制其增长规模,使其与劳动生产率的增长、企业收益和国家财政收入增长相适应。至于如何具体使用,则可以基本上由企业自主决定。但必须编制专门的基金预算,以便国家进行监督检查。预算外资金中用于投资的部分,对整个宏观经济运行和产业结构有较大的影响。国家除了通过固定资产投资计划来控制外,还可以通过基金预算来进行调节。
我们的初步设想是,根据目前地方和企业预算外资金的投资方向以及国家的需要,可以考虑建立各种专项基金。例如,企业技术改造基金、城市公用事业建设基金、能源交通建设基金,等等。每一个专项基金都由地方、部门或企业(投资单位)编制专项基金预算,内容包括基金的来源、数额、使用方向和项目的投资规模等等。然后报送各级计划和财政部门,由计划、财政部门和预算编制单位进行平衡协调。各种专项基金预算,要以相应的技术经济政策和专项规划为依据。如部门、行业的技术改造基金预算,要以国家的有关技术经济政策和行业技术改造规划为依据;城市公用事业基金预算要以城市改造规划为依据;等等。专项基金的来源,可以是地方、部门、企业自己的预算外资金,也可以利用国家信用的形式,由地方、部门通过发行专项建设公债来集资,实行自愿认购、得益与投资效益挂钩的原则。例如,能源、交通建设耗资较大,可以由能源、交通部门或地方发行公债。这种公债可以主要在能源或交通建设项目的受益范围内发行,同时还可以把国家投资、地方预算外资金、能源交通部门和企业的专项资金,以及发行的专项建设公债的收入统一在一个专项基金预算中。通过这种集资办法来建立地方或部门的能源、交通等专项基金。
基金预算既然是指导性计划,国家主要是利用经济杠杆来引导其实施。例如,为了鼓励向能源、交通项目的投资,国家可以通过减免税收、降低利率,甚至采取贴息贷款等办法,将预算外资金吸引到建立能源、交通基金上来。指导性计划虽然是以经济杠杆为主来引导其实施,但并不排除某些必要的行政干预和法律干预。国家可以通过制定必要的技术经济政策、经济立法和各种专项规划,来加强政策和法律指导。
基金预算建立后,可以作为综合财政计划的一个组成部分。在以往的综合财政计划中,预算内和银行信贷都有较严密的计划和管理办法,而预算外资金却有相当一部分是处于财政、银行、主管部门的“三不管地区”。造成这种状况的原因,固然与预算外资金的分散性、自主性等基本特征有关,但更主要的是由于我们对待管理的观念仍停留在旧模式下依靠行政手段和指令性计划的管理形式,而没有适应经济管理体制的要求转到主要依靠经济手段和指导性计划的管理形式。因此,对预算外资金的管理,要么想用指令性计划将其不分巨细地统起来,结果不仅难以管好,而且也容易打击地方和企业的积极性,不符合经济体制改革的方向;要么就撒手不管,强调管不过来,任其自流,结果使每年有数百亿的预算外资金失去控制,冲击着国民经济积累与消费的比例。我们强调建立基金预算,目的在于通过基金预算这一指导性计划,管住预算外资金的关键部分,其余次要部分,可以列入预算外收支计划,为决策部门提供信息。基金预算和预算外收支计划的关系是重点和一般的关系,管好了基金预算,也就基本上可以驾驭住预算外资金的流向和流量。
建立基金预算是一项新的工作,有许多理论和实际问题还有待进一步深入研究。