为了贯彻落实“调整、改革、整顿、提高”的方针,充分发挥中央和地方两个积极性,适应四化建设的需要,国务院决定,从1980年起,实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制。新的财政体制的原则是:在巩固中央统一领导和统一计划,确保中央必不可少的开支的前提下,明确各级财政的权利和责任,作到权责结合,各司其职,各负其责,充分发挥中央和地方两个积极性。近几年,各省、市、自治区在统一领导、分级管理的原则下,分别实行了几种财政体制,形成了五种办法并存的局面:(1)一部分省实行“划分收支、分级包干,”一定五年不变的办法;(2)一部分省实行“全额分成,比例包干”,一定五年不变的办法;(3)少数民族自治地区,实行民族地方财政体制(也是一定五年,并有若干特殊照顾的规定);(4)广东、福建两省由于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施,财政上实行大包干办法;(5)京、津、沪三大市仍实行“总额分成,一年一定”的办法。以上五种形式,除三大市以外,都是属于在中央统一领导和统一计划下,分级包干的财政体制。为了通俗易懂,大家称它为“分灶吃饭”的办法,这是和过去吃“大锅饭”相对而言的。
新财政体制实行已经三年,从实践情况来看,我们认为,总的说,改革的方向是对的,效果是好的,调动了地方增产节约、增收节支的积极性。同时,对于逐步改革我国经济管理体制也提供了有益的经验。
我们说改革的方向是对的,主要是指:(1)财政管理上坚持了在统一领导和统一计划下分级管理的原则。“分灶吃饭”以后,中央立了一个灶,地方各自立一个灶,扩大了地方的财权,较之过去财政上吃“大锅饭”前进了一步。(2)对各省、市、自治区根据不同情况,实行了不同类型的财政体制,不搞一刀切。(3)坚持条条块块相结合,对属于全国性的开支以中央为主,划归中央部门掌握,安排使用时征求地方的意见;属于地方性的开支,以地方为主,划归地方掌握,各地有权统筹安排使用,但要报中央审定,中央有权进行综合平衡。
我们说新体制实行三年来的效果是好的,主要是指:(1)调动了地方增收节支的积极性。实行“分灶”体制后,各地党政领导都更加重视财政问题,把抓增产节约,增收节支,发展消费品生产,开辟财源,列入重要议事日程,做了大量的工作。加强财政管理,堵塞漏洞的效果也是明显的。三年来,各地为了保证完成全国的财政任务和实现本地区的财政平衡,对组织收入工作抓得很紧,通过开展税利大检查,查补了一笔为数不小的偷漏税收和漏交的利润。(2)增强了地方当家理财和平衡财政收支的责任心。实行“分灶吃饭”办法以后,改变了过去那种“千家花钱,一家平衡”的状况,变成了千斤担子众人担,各地一般是量力而行,比较关心本级财政收支的平衡。1980年和1981年财政收入下降,大部分地区主动压缩财政开支,力争自求平衡。1980年地方开支比上年减少10%,1981年又比上年减少8%。这在过去是少有的。(3)各地区积极承担困难。这几年中央部门新开了一些减收增支的口子,其中有相当一部分是地方财政承担的。同时,这几年地方还借钱给中央,支援中央财政克服困难。由于中央的正确决策,各方面的共同努力,1981、1982两年实现了全国财政收支基本平衡。(4)对经济调整和整顿,以及提高经济效益方面起到了一定的促进作用。有些地区关停并转了一批消耗高、长期亏损的企业,在讲求经济效益、努力挖掘潜力、增加财政收入方面都取得了一些经验。
综上所述,我国实行新财政体制以来,总的情况是好的。但是,由于实行新财政体制是件十分复杂的工作,我们又没有经验,同时财政体制改革又走在整个经济体制改革的前面,在计划、基建、物资、企业管理等体制没有相应改革以前,难免会出现一些新的矛盾和新的问题,这些问题主要是:(1)财政体制改革先行突破,与经济管理体制不配套、不衔接。有些事权与财权脱节,产生了一些新的矛盾。(2)中央财政困难较大,一些地方也有困难,要求中央帮助解决,包而不干。这主要是收入连年下降造成的,但与新财政体制也有一定的关系。一是设计新体制方案时,打算把一些大型骨干企业收归中央,充实中央财政收入,后来由于种种原因没有实现;二是同地方协商包干基数时,中央对地方照顾了几十亿元,准备用增加的收入来弥补,后来中央收入不但没有增加,反而有所下降,弥补不上。当然,中央财政的困难,也不是从实行新财政体制开始的。(3)放权以后综合平衡工作和协调监督工作没有跟上,因此,在调动了地方增产增收的积极性的同时,产生了一些盲目性。
根据三年来的实践,我们认为,财政上实行“统一领导,分级管理”的方向,应当继续坚持下去,执行中遇到的一些问题是前进中的问题,有的需要结合整个经济体制改革,综合治理;有的需要通过经济的进一步调整,搞好企业整顿,提高经济效益,使财政收入逐步增长,逐步加以克服。我们现在的任务,应当是探讨如何进一步完善“分灶吃饭”的财政体制,使它更好地适应经济调整和改革的要求,符合建设社会主义现代化建设的需要。为此,我们认为以下几个问题值得注意:
(1)体制的确定和改革,应当从我国实际情况出发。外国的经验,可以借鉴,但不能照抄照搬。三十多年的实践证明,我们的财政体制必须适应各个不同时期政治经济形势发展的要求,有计划有步骤地进行改革,特别是在历史转折时期,要及时地改变不适应经济基础的办法,才能更好地为实现党和国家不同时期的路线、方针和任务服务。
(2)在财力划分上,要适当集中财力,保证重点建设。我国是一个大国,又是一个穷国,财力的分配不能面面俱到,应当在注意发挥各级积极性的条件下,适当集中财力,保证重点建设。财力过分集中,统得过死不好;过分分散,把国家有限的财力分得过散也不好。值得注意的是:在不同时期,既要有所侧重,又要防止“过犹不及”。在侧重集中的时候,要注意照顾地方的某些特殊情况,保证必不可少的需要,防止统得过多过死。在侧重分散的时候,要注意加强综合平衡和计划管理,加强全局观点和严格财经纪律,防止可能产生的盲目性和不顾全局利益的本位主义。
(3)财政体制的改革要有利于坚持财政收支的平衡和国民经济的综合平衡。在进行财政体制改革时,既要给地方必要的机动财力,使地方能因地制宜地解决一些当地出现的问题;又要适当地确定地方分成的限度,合理规定地方机动财力的使用方向,使之有利于全国计划管理和全面的综合平衡。
(4)财政体制的改革,既要正确处理中央和地方的关系,又要正确处理国家和企业的关系,后者对经济的影响比前者更大更重要。要实行权、责、利相结合的原则,企业财权大小,留成多少,要同企业承担的任务、责任和对国家的贡献相适应,不能搞平均主义,也不是越多越好。
(5)体制改革要配套。财政体制的改革要同计划、基建、物资、物价等方面的体制改革相互衔接,相互配合,才能顺理成章,事半功倍。孤军突出,不但难于奏效,往往会引起新的矛盾,收不到预期的效果。
(6)财政体制改革,既要积极又要稳妥。各项准备工作一定要深入细致,各种数据要反复核算,财力的分配要做到合情合理。较大的改革要经过试点,取得经验。对试点单位不要“吃偏饭”,在改变体制时就多得好处,不是真功夫,即使试点取得了效果,也难于在面上推广。同时,财政体制全面改革的出台,要选择适当的时机,国家要有一定的后备,用以应付难以预料的开支。