时间:2020-05-12 作者:許飞青
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摘要:
新中国的十年,是光荣的伟大的十年。在这十年当中,全国人民在中国共产党和毛主席的英明領导下,战胜了重重的困难,取得了伟大的胜利。在这期間,我們的財政工作也取得了巨大的成就,高速度地积累了資金,全力支持了国民經济的迅速发展。十年来我們的經驗是丰富的,这里我們只就国家預算管理工作中統一領导、分級管理的問題来回顧一下。
国家預算为什么要实行統一領导和分級管理的方針
統一領导和分級管理是国家預算管理工作的一个重要方針。早在中国人民革命战爭和解放战爭时期,各个根据地的財政經济工作就是根据統一領导、分散經营的方針进行的,长期以来的經驗証明,这个方針是十分正确的。这条正确方針的貫彻执行,保証了革命战爭所需的給养,支持了革命战爭的胜利。建国之后,我們在新的条件下繼續执行了这条方針,因而取得了十年来預算管理工作的巨大成就。
国家預算实行統一領导和分級管理的方針,是由我国的政治制度和經济制度决定的。我們的国家实行着民主集中制的原則,国家的社会主义建設是根据国民經济有計划按比例发展的規律进行的,因此做为建立和分配全国性財政資金的国家預算,也必須根据民主集中制和統一計划的原則,在各級預算間实...
新中国的十年,是光荣的伟大的十年。在这十年当中,全国人民在中国共产党和毛主席的英明領导下,战胜了重重的困难,取得了伟大的胜利。在这期間,我們的財政工作也取得了巨大的成就,高速度地积累了資金,全力支持了国民經济的迅速发展。十年来我們的經驗是丰富的,这里我們只就国家預算管理工作中統一領导、分級管理的問題来回顧一下。
国家預算为什么要实行統一領导和分級管理的方針
統一領导和分級管理是国家預算管理工作的一个重要方針。早在中国人民革命战爭和解放战爭时期,各个根据地的財政經济工作就是根据統一領导、分散經营的方針进行的,长期以来的經驗証明,这个方針是十分正确的。这条正确方針的貫彻执行,保証了革命战爭所需的給养,支持了革命战爭的胜利。建国之后,我們在新的条件下繼續执行了这条方針,因而取得了十年来預算管理工作的巨大成就。
国家預算实行統一領导和分級管理的方針,是由我国的政治制度和經济制度决定的。我們的国家实行着民主集中制的原則,国家的社会主义建設是根据国民經济有計划按比例发展的規律进行的,因此做为建立和分配全国性財政資金的国家預算,也必須根据民主集中制和統一計划的原則,在各級預算間实行統一領导和分級管理。
国家預算实行統一領导和分級管理的方針,是为了貫彻执行党的群众路綫的工作方法。大家知道,我們的国家預算是人民的預算,預算資金的收集和使用,同国家各級組織和全国人民都有密切联系,因此,国家預算工作只有在党的領导下,走群众路綫,依靠群众,才可能做好。毛主席早在1943年就指示我們:“把群众的力量組織起来,这是一种方針。还有什么与此相反的方針沒有呢?有的。那就是缺乏群众覌点,不依靠群众,不組織群众,不注意把农村、部队、机关、学校、工厂的广大群众組織起来,而只注意組織財政机关、供給机关、貿易机关的一小部分人;不把經济工作看作是一个广大的运动,一个广大的战綫,而只看作是一个用以补救財政不足的临时手段。这就是另外一种方針,这就是錯誤的方針。”我們坚决地执行了毛主席的这一指示。国家預算工作实行統一領导、分級管理的原則,就是財政工作貫彻群众路綫的一項重要措施。
国家預算实行統一領导、分級管理的方針,也是完全符合党的鼓足干劲,力爭上游,多快好省地建設社会主义的总路綫的要求的。正确地执行了这一方針,就可以把一切积极因素調动起来,把中央集权和地方分权正确地結合起来,在中央統一領导、統一計划下,充分发揮各地方、各部門的积极性,充分发揮广大群众的积极性,以便高速度地积累建設資金,保証国民經济高速度发展的資金需要,促进社会主义建設事业的飞跃发展。
我們是如何貫彻执行統一領导、分級管理方針的
十年来,在国家預算管理工作中貫彻执行統一領导、分級管理的方針,是根据各个不同的历史时期,采取了不同的方法。当全国刚刚解放的时候,我們面临着国民党反动政府暴政洗劫和帝国主义掠夺所造成的国民經济支离破碎和长期通貨膨胀的局面,当时摆在国家預算工作面前的首要任务,就是平衡財政收支,稳定市場和物价,保証解放战爭彻底胜利的物資供应。为了克服当时的这些財政困难,制止物价的波动,国家必須把主要的財力和物力集中到中央,以便中央取得更大的机动,战胜困难。因此,在1950年我国实行了財政收支的統一管理,規定国家財政統一于中央人民政府,各地所收的主要收入,一律解交中央金庫,沒有中央人民政府財政部的支拨命令,不得动支。地方的一切开支也必須按照国家核定的預算,按月由中央拨付。同时为了奖励地方組織收入的积极性和解决地方上的一些問題,允許地方有一定的机动財力,如农业稅和工商稅收超收时,地方可留一定比例的分成。此外,还允許地方征收一定比例的工商业稅和农业稅附加。在管理权限方面,規定凡是人員編制、供給标准,必須由中央統一制定,不經全国編制委員会的批准,各地不得自行招收新人員。統一財政收支工作在党的正确領导和全国人民的热烈支持下,由于各方面的共同努力,国家很快地集中了全国的主要財力物力,在很短的时間內,就平衡了預算收支,稳定了物价,克服了当时的困难。
建国一年以后,国家的經济情况已經开始好轉,預算管理工作中各項重要的規章制度也已經初步建立,幷取得了一定的經驗。同时,国民經济的恢复对財政工作也提出了新的要求,在这种情况下,国家預算的管理就需要在巩固統一領导的基础上,适当地把若干权責划归地方,使之因地制宜,因此,1951年就明确划分了三級財政。在三級財政之間,根据企业、事业、行政机构的隶属关系和业务范围划分各級預算的支出范围,把国家的各項收入划分为中央收入、地方收入和中央与地方按比例分成的收入,使各級財政都有相应的收入来源,以解决本身的支出需要。对属于中央固定收入的农业稅,在正确执行农业稅負担政策的原則下,如果收入超过原定任务,还把超过部分的50%留給地方。这样,地方的管理职权和收支范围就适当地扩大了,这对全面地促进国民經济的恢复和提前实現財經状况的根本好轉起了一定的作用。
1953年,在国民經济已經恢复,財經情况已經根本好轉的基础上,我国开始执行了发展国民經济的第一个五年計划。为了适应大規模經济建設的需要,进一步貫彻执行在中央統一領导和統一計划下的分級管理方針,1954年提出了管理財政的六条方針,进一步扩大了地方上的財政权限。这六条方針是:(一)預算归口編列;(二)包干使用;(三)自留預备費,結余不上交;(四)控制人員編制;(五)动用总預备費要經中央批准;(六)加强財政监督。在实行六条方針的同时,又明确規定了各級总預算的調剂权限,允許地方在中央頒发的总控制指标范围內,可以进行“类”与“类”、“款”与“款”、“項”与“項”之間的調剂,幷且給地方預算設置了一定比例的周轉金。1955年又进一步明确規定了:中央各主管部門(即所謂的“条条”)与地方政府(即所謂的“块块”)在預算管理工作中的相互关系,即中央对各省市的財政总指标,由中央各主管部門和財政部門共同分配,由財政部統一下达,改变了分类分項“条条”下达的办法。地方可以在不超过支出总額的情况下,根据国家計划委員会和財政部頒发的国民經济計划指标和財政指标,結合实际情况,进行“类”与“类”“款”与“款”之間的調剂,妥善地編制自己的預算。
总的說来,在第一个五年計划期間,我們在保証和巩固中央統一領导的前提下,是不断地調整了中央和地方的預算管理职权,适当地扩大了地方的机动財力和机动权限的,但是从执行情况来看,对地方这种机动,仍然有一定的局限性。当然,在国民經济的恢复时期和发展国民經济的第一个五年計划时期集中得多一些,根据当时的情况来看是完全正确的和必要的。但在社会主义改造已經基本完成,大規模地进行社会主义建設的时候,这种情况就越来越显露出它不能适应客覌情况的需要了。新的形势要求国家預算管理工作必須作进一步改进,需要在中央的統一領导下把更多的預算管理权限下放給地方及各部門,以便进一步发揮地方及各部門的积极性和主动精神,推动我国社会主义建設事业的迅速发展。因此1958年我們进一步改进了財政管理体制,明确地划分了各級預算的收入范围和支出范围,适当地扩大了地方在財政管理上的职責和权限,幷在保証重点的前提下,給地方增加若干必要的机动財力。主要作法就是根据地方財政正常支出(經常性的經費开支)的需要,划給地方固定收入、企业分成收入和調剂分成收入;如果这些收入仍然不能滿足地方正常支出需要时,由中央拨款补助。收入划定后,地方可以統筹安排,多收可以多支,結余可以繼續使用。对地方的基本建設支出和重大的灾荒救济、大規模移民垦荒等特殊性支出,另由中央专案拨款解决。这种办法实行后,大大激发了地方預算对于积累資金、增加收入和节約支出的积极性,有力地促进了全国工农业生产的大跃进,保証了生产建設高速度发展的資金需要。
随着1958年中央企业和中央事业的大量下放,地方預算所管理的收支范围有了很大的变化,地方預算支出在1957年以前只占国家預算总支出的30%以下,1958年达到50%左右。由地方負責組織的收入,达到国家总收入的80%左右。由于这一变化,地方所分得的机动財力增长較多,而且在地区間又很不平衡。因此,为了适应国民經济繼續跃进的需要,在1959年又对財政体制作了进一步的改进。改进的办法是:地方的各項收入不再区分为固定收入、企业分成收入和調剂收入,而是根据每年国家核給地方的預算支出,从地方負責組織的总收入中(除中央直属企业收入和关税收入外,一律划作地方的收入)实行总額分成,多余的按比例上解,不足的由中央补助。这样,就使得地方預算繼續发揮了主动精神,积极組織收入,节約支出,使得地方建設事业更好地服从国家計划的一盘棋的要求。
以上就是十年来国家預算在貫彻統一領导、分級管理方面所經历的簡要过程。
主要的几点体会
十年以来,国家預算在貫彻执行統一領导、分級管理方針的过程中說明了一些什么問題呢?我們有那些主要的体会呢?
第一,經驗証明,統一領导、分級管理是国家預算管理工作的正确方針,是正确处理中央預算和地方預算、財政部門和各业务部門相互关系的重要原則。这个关系处理得好,就能够在保証中央統一領导和統一計划的前提下,把各方面的积极因素調动起来,从而更好地完成各項預算任务。但是在貫彻执行統一領导、分級管理中所采用的具体作法和具体形式,又必須根据当时的政治任务經济形势,根据党在各个时期的方針政策以及預算管理工作的发展状况,进行必要的調整和改进。当客覌情况要求我們集中多一些的时候,就应該把那些可以集中和必須集中的財力和財权集中上来,但在强調集中时还必須发揮各方面的积极性;当客覌情况要求多分散一些的时候,就必須把那些适宜于放給地方的財力和財权下放給地方,但在下放权責的时候,必須保証中央的統一領导。总之,就是在保証統一領导和統一計划的前提下,根据各个时期的客覌要求,来灵活地处理集中和分散的問題。实践說明,在全国解放初期,如果沒有当时的統一,要克服十几年来的通貨膨胀,克服当时的困难,取得財政收支平衡和物价稳定,那是不可想象的。大跃进的1958年,如果沒有当时那种大量的放权放責的措施,要保証各个地方胜利完成国民經济大跃进的任务那也是不可想象的。但当企业事业大量下放,国民經济和預算收支高速度增长,地方机动財力增加过多的情况下,如果对1958年的財政体制仍不加以改进,那就不能保証国民經济的繼續跃进和有計划按比例的发展,就不能保証全国一盘棋方針的貫彻。因此,預算管理的集权和分权,預算資金的集中和分散,以及各級預算保留机动力量的大小,必須依据当时的客覌情况而定,必須服从各个时期国家社会主义建設的基本任务。
第二,十年来的事实說明,在各級預算間划分收支范围时,必須按照国民經济計划的要求,照顧到各項事业的輕重緩急和各級預算的收支特点,保証各級預算都拥有相应的資金,以完成計划所規定的各項任务。在划分收入項目时,一方面必須保証重点建設的需要,另一方面必須促使地方关心生产和关心全国性收入,使地方旣注意主要收入,同时也不放松次要收入。此外还必須照顧到各級預算对收入来源的管理和簡化手續。过去,我們一般都是按照各項收入的不同来源及其性質,分別为固定收入(固定属于中央預算或地方預算)、固定比例分成收入(按一个固定的比例在中央預算和地方預算之間分成)和調剂分成收入(分成比例不固定,根据地方支出需要一年一变)。把比較集中和經常可靠的收入尽多地划給中央,幷把某些大的收入按一定比例分給地方;把某些比較零星分散的地方性的收入全部划給地方。这种划分办法,在过去地方預算收支比重較小和收入来源比較分散的情况下,是完全必要的。但是随着1958年各項企业事业管理权限的大量下放,地方預算的收支范围迅速扩大以后,以上那种划分收入的办法,就显得手續复杂,不易为群众所掌握,不便于取得各方面的支持和关怀。同时,为了促使那些只用固定收入就可以解决本身支出的地方更加关心全国性收入,1959年采用了总額分成的办法,不再划分固定收入和分成收入。这个分成方法的好处是簡便易行,而且还可以把所有收入都和地方联系起来,大大发揮地方积极組織全国性收入的作用。当然这种分成方法也还存在着个別的缺点,可能在一定程度上影响个別地方忽略一些零星收入的組織工作,但是这个缺点只要各級領导机关加强对收入工作的督促检查,保証把应該收的錢都收进来,是完全可以克服的。
第三,对地方預算实行总額控制,下放預算調剂权限是把“条条”和“块块”、集权和分权、統一計划和因地制宜更好地結合起来的重要做法。我們为了使国家預算和国民經济計划更好地結合起来,控制国家預算的收支平衡,在地方安排預算以前,国家要首先頒发一个預算控制指标,作为地方安排預算的依据。国家所頒发的控制数字,只是控制总額,就是說在收入总額不减少、支出总額不突破的条件下,地方可以根据統一計划、統一政策的原則,对各类收支因地制宜地加以統筹規划和具体安排。在預算确定以后的执行过程中,又要給予地方一定預算調剂权限,使之更好地完成建設計划和事业計划,积极扩大积累,节約开支,把可以节約的錢节省下来,用到急需的事业上面。
对地方預算实行总額控制以后,一方面地方政府可以在保証完成国家建設計划的前提下,根据当地情况調剂使用預算資金;另一方面还应当注意发揮“条条”的积极作用。总額控制、权限下放,是預算管理工作依靠各級党委的領导、貫彻执行群众路綫的重要措施,这种做法不但可以保証“块块”对本地区收支的統筹安排,而且可以保証国家統一計划的实現。
第四,为了充分发揮地方发展生产、培养財源的积极性和解决某些地方性零星开支的需要,允許地方有一部分机动財力是完全必要的。因为我国是一个有六亿多人口的大国,不可能把所有的大小事业和各項国家資金一律包括在統一的国民經济計划和国家預算以內,不可能叫各地方事无巨細一律向上申請拨款,因此也不可能把全国的机动財力都集中到中央,而必須使地方也有一定的机动財力,以便他們去发展某些地区性的事业,解决地方某些临时性的需要,充分发揮地方的力量和群众的力量,貫彻用两条腿走路的方針,多快好省地建設社会主义。但是对地方的机动財力应当保持在一个适当的范围和数量以內,不能过多过大。因为只有由国家把主要財力集中起来,才能保証国民經济的順利发展,加快建設速度。現在,地方預算的机动財力有了迅速的增加,除了預算中安排的預备費以外,地方超收的分成以及节約下来的开支,都是地方預算的机动力量。此外,地方預算的上年結余和各种預算外資金(包括各种附加收入和某些零星收入等),也都由地方自行掌握、自行安排使用。这就需要今后对这部分机动財力加以适当的整頓,不但要在数量上加以控制,而且国家还必須掌握这些資金的安排和使用情况,以便在安排国民經济計划和国家預算时加以通盘考虑,便于綜合財政計划的編制。尤其是用这部分資金安排基本建設的时候,更需要結合整个的物資供应情况,全面平衡。
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十年以来,我們在国家預算管理工作中是正确地执行了統一領导、分級管理的方針的,这对我国預算的发展和巩固,对国民經济計划的胜利完成,都起了重大的作用。目前我国国民經济正在繼續跃进,我們必須更好地处理各級預算間的相互关系,更好地把中央的力量和地方的力量、国家的力量和群众的力量、財政部門的力量和各业务部門的力量充分地結合起来,更好地把統一計划和因地制宜結合起来,把各方面的积极因素都充分地調动起来,以便最有效地积累和分配国家建設資金,保証国家預算和国民經济計划的胜利实現。
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