时间:2019-10-23 作者:李典辉 湖南商务职业技术学院
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摘要:
农业是弱质产业,常年发生的洪涝、干旱等气象灾害和山体滑坡、泥石流等地质灾害、流行疫病给农业生产造成了重大损失。传统的商业保险企业经营农业保险模式,无法抵御分摊灾害造成的巨大损失。创新财税支持政策体系,构建农业保险企业新的发展模式,有利于改变农业保险市场失灵状态,保障农业安全,提高农业发展现代化水平。
传统的商业保险企业经营农业保险模式存在的问题
(一)农业保险企业有效供给不足。我国从2007年开始实施政策性农业保险试点,实行“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的市场化经营原则。种植业选择湖南等6个省区试点。湖南试点时由中国人民财产保险股份有限公司等2家商业保险公司承办,后来又增加了中国太平洋财产保险股份有限公司等3家商业保险公司参与。农业保险实行市场化经营和增加承办企业数量,并没有改变农业保险市场失灵状态。一个地区的农业保险业务,分别切块给5家商业保险企业经营,一旦发生自然灾害,需要5家商业保险企业同时到场才能完成勘灾工作。农业保险保费补贴资金撒了胡椒面,降低了工作效率。商业保险企业以赢利为目的,理赔门坎高、保障范围窄,程度低;保险模式名为政府引导、市场运作,实际上是政府主...
农业是弱质产业,常年发生的洪涝、干旱等气象灾害和山体滑坡、泥石流等地质灾害、流行疫病给农业生产造成了重大损失。传统的商业保险企业经营农业保险模式,无法抵御分摊灾害造成的巨大损失。创新财税支持政策体系,构建农业保险企业新的发展模式,有利于改变农业保险市场失灵状态,保障农业安全,提高农业发展现代化水平。
传统的商业保险企业经营农业保险模式存在的问题
(一)农业保险企业有效供给不足。我国从2007年开始实施政策性农业保险试点,实行“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的市场化经营原则。种植业选择湖南等6个省区试点。湖南试点时由中国人民财产保险股份有限公司等2家商业保险公司承办,后来又增加了中国太平洋财产保险股份有限公司等3家商业保险公司参与。农业保险实行市场化经营和增加承办企业数量,并没有改变农业保险市场失灵状态。一个地区的农业保险业务,分别切块给5家商业保险企业经营,一旦发生自然灾害,需要5家商业保险企业同时到场才能完成勘灾工作。农业保险保费补贴资金撒了胡椒面,降低了工作效率。商业保险企业以赢利为目的,理赔门坎高、保障范围窄,程度低;保险模式名为政府引导、市场运作,实际上是政府主导,很多业务工作依赖政府部门推动,经营成本转嫁给了政府部门承担。农业保险业务一年一定,竞争激烈,企业难有长远打算,也不可能投入太多财力建设基层经营网络和农业保险人才队伍。虽然政府要求一定期限内县域农业保险经办企业保持稳定,引导经办企业加大投入,提高服务水平,实际上难以落实到位。
(二)财税支持力度弱化。2007年开展政策性农业保险试点时,中央财政投入农业保险保费补贴资金为21.5亿元,到2017年时为20.37亿元。农业保险经过10年发展,中央财政投入农业保险保费补贴资金不仅没有增加,反而出现了下降。营改增之前,保险企业经营农业保险可以免征营业税及其附加税,但修改后的增值税暂行条例没有对保险企业经营农业保险业务免征增值税及其附加税作出明确规定,增加了保险企业经营农业保险业务成本的不确定性。企业所得税按保险企业从事种植业、养殖业保险取得保费收入的90%计算应纳税所得额,优惠幅度低。房产税、土地使用税、车船使用税、契税等甚至连农业保险可以享受的税收优惠政策都没有,农业保险企业税负压力大。
创新财税支持农业保险企业和政策建议
(一)建设财政投资的农业保险企业发展模式。建议成立政策性农业保险公司,专营农业保险业务,实行“政府统保、公司运作、协同推进、循序渐进”的基本原则。政策性农业保险公司可分为四个层次:国家一级建立中国农业保险集团公司,省一级建立农业保险集团分公司,县一级建立农业保险集团支公司,村一级建立农业保险集团工作站。中国农业保险集团主要职责和业务范围是制定农业保险发展战略、全国性险种条款,加强内部控制,向全国各地发起设立农业保险分支机构,履行出资人职责,提供再保险支持,代表国家参加农业保险国际活动。
对于关系国计民生、促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物、养殖品种由政府统一办理农业保险,保险企业不必向单个农民逐一签订保单、确定保险关系、收缴保费,把强制性农业保险作为惠农政策的组成部分,逐步增强农民的抗风险意识和农业的抗风险能力。政策性农业保险公司必须按现代企业制度进行管理,独立承担风险责任和业绩考核结果。政府职能部门紧密配合,各项政策相互衔接,先从成立政策性农业保险公司实行强制性统保专营起步,逐步调整保费补贴对象、范围、比例、税收优惠幅度,待农业生产力水平达到一个新的高度以后,再将农业保险经营体制从政府统保转向市场化经营模式。
政策性种植业保险以组为单位统保。政策性养殖业保险分为两类:大户可以单独投保,散户以组为单位统保。保险费率根据保险标的平均损失情况、气候疫病情况、农业生产技术管理水平、保险责任成本等因素确定。取消政策性种植业保险中由农户承担的保险费用,相关保险费用全部由财政承担,其中:中央财政承担50%,省级财政承担30%,市县财政合计承担20%。取消奶牛、能繁母猪、育肥猪10头以下由养殖户承担的保险费用,费用由中央财政和省级财政承担,其中:中央财政承担60%,省级财政承担40%。取消农业产粮市县、有扶贫任务没有解决市县的保费财政补贴配套和农户承担的保险费用,所需资金从调整财政支出结构和财政收入增量中解决。
创新农业保险经营策略,农业保险标的的选择与《全国优势农产品区域布局规划2008-2015》 《特色农产品区域布局规划(2013-2020年)》保持协调。保险责任涵盖所保品种主要风险,保险金额涵盖农业保险产品直接物化成本、土地流转成本、劳动力成本并随着物价水平的提高而提高。广泛应用无人航拍、卫星遥感、远程查勘定损理赔等农业保险新型科学技术,建立多层次巨灾风险分散机制,加大农业保险企业经营费用、科研投入、险种开发、风险预测财政补贴力度,降低农业保险企业经营成本。
(二)重构财税政策支持路径。农业保险是典型的市场机制失灵领域,具有高损失率、高费用率、高保费率特征,对农业保险企业给予财税政策扶持,是世界各国的通行作法,也是世界贸易组织允许各国政府扶持农业发展的“绿箱”政策之一。如美国、菲律宾等国家对农业保险企业免征一切税收,日本对农业共济团体免除所得税、法人税、营业税、登录税,俄罗斯对农业保险获得的利润免税。免征、减征农业保险企业税赋,有利于增加企业利润和积累,提高服务“三农”能力。我国已进入农业现代化建设阶段,但地区之间建设进度不平衡。建议逐步扩大涉农保险业务税收优惠范围,如对特色农产品保险、农业基础设施保险、都市农业保险、天气指数保险等给予税收政策优惠。修改《增值税暂行条例》,允许原来享有免征营业税的农牧业保险保费收入及其技术培训项目在实施营业税改征增值税政策后,可以继续享有免征增值税优惠政策。调整政策性农业保险企业所得税范围和比例,免征种植业、养殖业保险业务全部所得税,减征其他涉农保险产品所得税,提高巨灾风险准备金税前扣除比例。修改《房产税暂行条例》 《城镇土地使用税暂行条例》 《车船使用税暂行条例》 《契税暂行条例》,增加政策性农业保险企业享有上述税收优惠条款。实行差别税率,对政策性农业保险业务和自然条件恶劣地区的农业保险业务给予免税政策支持,对其他商业性农业保险业务、自然条件优良的农业保险业务则给予减税政策支持。
建议开征农业安全特别税专项用于农业保险补贴,既弥补农业保险企业发展资金不足,又调节相关产业,促进整个国民经济协调发展。农业安全特别税定向限时开征,以土地增值税、耕地占用税、增值税、消费税额为计税依据,实行两档税率。交纳增值税、消费税的纳税人按5%的税率征收,交纳土地增值税、耕地占用税的纳税人按10%的税率征收,是一种附加税,等到农业现代化目标实现后予以取消。从税负水平来看,2012年我国税收收入占GDP的比重为19.37%,全部政府收入占GDP的比重为35.7%,低于发达国家2007年全部政府收入占GDP比重45.28%的水平,开征农业安全特别税经济上合理。从运行机制来看,纳税人信息可以从现有信息库中提取,征收工作可以按现有的税收征管制度运行,技术上可行。
优化财政支农支出结构,改变传统的财政救灾、支农方式,强化农业保险关键薄弱环节,把农业保险保费补贴、政策性农业保险企业的工作经费补贴、再保险补贴、巨灾风险基金投资列入中央、地方财政预算,确保政策性农业保险企业财政投入总量增加,比重提升。
(三)完善再保险制度。农业风险具有区域性特征,难以在不同农户、作物之间分散。建立完善的农业再保险机制,是政策性农业保险走向良性循环的一种制度化安排。在高收入国家中,如美国、加拿大等国政府向农业保险提供了主要的再保险支持。在中高收入国家中,如巴西由国有再保险公司和政府赔付率超赔再保险基金承担再保险业务。在中低收入国家中,如印度政府为国家区域农作物保险计划提供再保险支持。我国是世界上农业灾害最为严重的国家之一,但再保险企业整体实力不强,分保成本高,农业再保险承保能力不足。目前国内再保险企业只有中国再保险(集团)股份有限公司有一定承保能力,人保再保险股份有限公司、前海再保险股份有限公司是2016年注册成立的,时间短,实力弱。太平再保险(中国)有限公司(港资)、慕尼黑再保险公司北京分公司等7家外资分、子公司在中国开业时间不长,承保能力有限。随着农业保险的发展,建立农业再保险机制日益迫切。建议成立中国农业保险集团再保险公司,由财政部出资,按经济区域设立分支机构,不以盈利为目的,业务费用由财政补贴。
建立农业再保险多边国际组织。亚太地区经济是全球经济增长的引擎,我国是世界第二大经济体,亚洲再保险市场比欧洲、北美再保险市场更有吸引力,但亚洲至今没有区域内共同认可的再保险中心,不利于区域内农业保险企业力量的整合。为了增强再保险分散自然灾害风险的能力,提升我国在全球再保险市场的定价权和话语权,建议发起设立农业再保险多边国际组织,步骤上可以先易后难,如先在东盟10+3合作国家间、亚太经合组织国家间、“一带一路”成员国家间发起设立,待取得经验后再向世界范围推广。
(四)建立巨灾风险基金。农业风险具有很强的相关性,农业巨灾损失直接影响国民经济发展和社会和谐稳定。建立农业保险巨灾风险基金是分散转移农业风险的物质基础,公共财政责无旁贷。巨灾风险基金资金来源建议采取以下几种方式:一是政府财政预算拨款。财政部有必要按国家农业保险保费年度收入的20%计提农业保险巨灾风险基金,列入国家年度财政预算。省级财政按本省农业保险保费收入的一定比例计提农业保险巨灾风险基金,列入省级年度财政预算。连续计提10年。二是由中国农业保险集团发行农业保险巨灾风险基金债券,利率高于一般市场利率,将农业风险在保险合同当事人中间分摊变成在金融市场上由广大投资者分摊,拓展农业风险分散范围和农业保险企业发展空间。三是规划统筹引领,多层次多形式整合涉农资金、推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革,增加农业保险巨灾风险基金投入等。四是盘活粮食风险基金。在稳定提高粮食生产安全系数前提下,将国家粮食风险基金补助款项调剂给农业保险巨灾风险基金使用,减轻财政预算支出压力。五是发售“三农”发展建设彩票,将已分配到个人手中的消费资金引导吸纳到发展现代农业上来。六是开征农地调节基金,其中1/3用于增加失地农民养老保险基金,1/3用于复垦土地,1/3用于增加农业保险巨灾风险基金,促进农业农村发展。农业保险巨灾风险基金主要用于补偿农业保险企业抗击重特大自然灾害造成的巨灾超额赔款损失,补偿农业保险企业偿付能力不足,提高被保险人生产自救、巨灾风险预防能力等。
(五)加强农业保险企业监管,不断提高财政资金使用效益。农业保险企业经营的资产绝大部分是对被保险人的未来赔款和负债,如果偿付能力不足,将会直接影响未来赔偿和给付职能的履行,影响群众生产生活和社会稳定。我国《农业保险条例》过于笼统,监管体系条块分割,不利于系统性风险防范和政府政策贯彻实施。建议在全国建立统一的政策性农业保险企业,实行统一的业务风险动态监控制度、农业保险分支机构管理制度、农业保险财政补贴资金绩效评价制度、农户反馈制度,不断提高财政资金使用绩效和灾害预防管理水平。到2020年,把政策性农业保险企业建设成为保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范,具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力的现代农业保险企业,使农业保险真正成为政府、企业、农民进行农业风险管理、财富积累的基本手段,成为完善公共财政职能、保障农业发展、粮食安全、金融扶贫的有效工具。
【本文为湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题项目,课题编号:1011185A。】
责任编辑 喻胜强
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