时间:2019-10-23 作者:赵早早 中国社会科学院
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摘要:
9月25日,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发,明确指出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,需要通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理,实施预算和绩效管理一体化,提高财政资源配置效率和使用效益。未来预算绩效管理改革,除了需要不断完善既有的项目预算绩效管理与评价制度,还要不断深化和推进部门整体支出绩效评价与管理制度建设,在部门履职效果与财政预算资金绩效之间建立起相对科学、合理、约束有效的评价关系。目前,在推动部门整体支出绩效评价与管理方面,主要集中在部门整体支出绩效目标的设置与管理上,重点关注如何建立和完善可衡量的绩效评价指标。笔者认为,部门整体支出绩效评价制度建设除了关注如何设立部门支出目标和如何评价的问题之外,还需要特别关注部门整体预算绩效管理能力的提升、权力的优化与信息的整合。
部门整体绩效评价的三个关键点
(一)部门组织能力与信息建设是基础。部门是项目的管理主体,项目能否管理得好,往往受制于整个部门的组织和绩效管理能力。组织能力主要包括组织及其内部人员对绩效预算的认知水平和知识结构、对绩效评价方法的使用娴熟程度和技术水平、整理和分析...
9月25日,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发,明确指出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,需要通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理,实施预算和绩效管理一体化,提高财政资源配置效率和使用效益。未来预算绩效管理改革,除了需要不断完善既有的项目预算绩效管理与评价制度,还要不断深化和推进部门整体支出绩效评价与管理制度建设,在部门履职效果与财政预算资金绩效之间建立起相对科学、合理、约束有效的评价关系。目前,在推动部门整体支出绩效评价与管理方面,主要集中在部门整体支出绩效目标的设置与管理上,重点关注如何建立和完善可衡量的绩效评价指标。笔者认为,部门整体支出绩效评价制度建设除了关注如何设立部门支出目标和如何评价的问题之外,还需要特别关注部门整体预算绩效管理能力的提升、权力的优化与信息的整合。
部门整体绩效评价的三个关键点
(一)部门组织能力与信息建设是基础。部门是项目的管理主体,项目能否管理得好,往往受制于整个部门的组织和绩效管理能力。组织能力主要包括组织及其内部人员对绩效预算的认知水平和知识结构、对绩效评价方法的使用娴熟程度和技术水平、整理和分析相关绩效信息的能力、报告绩效评价结果的能力等等。这些能力直接关系到部门是否能够准确产生并报告相关绩效信息。毕竟,经过绩效评价过程所得到的信息,往往是纷繁复杂的。如果部门对项目绩效评价过程不能产生准确客观的结果信息,或者如果绩效评价信息不能得到准确分析和精准报告,那么绩效评价过程产生的信息就很难对预算决策产生真正积极的影响。项目管理优劣会影响绩效评价的结果,由部门产生的绩效信息质量的高低往往直接影响绩效评价结果,进而影响预算决策和资源分配的结果。
(二)行政领导力是关键。公共事务主要由政府的具体职能部门执行完成,期间,每个部门的行政领导往往是该部门运转与发展的关键性人物。部门行政领导对预算绩效管理改革的认知程度、配合程度和推进改革的决心、促进改革成功的个人能力与素养等行政领导力在整个改革中将起到重要作用。既然预算绩效管理改革的深化是对传统政府及其部门管理制度的突破,那么行政领导及其能力的提升非常重要。与此同时,由于绩效预算改革鼓励为实现公共服务或政策目标适当给政府部门的管理者、具体政策执行者一定的自由裁量权。所以,政府部门的领导者如果对绩效预算的认知清晰,并愿意且有能力通过正向激励的方式实现组织内部上下一心,并形成为实现组织核心绩效目标而努力的氛围,那么预算绩效也容易产生积极结果。
(三)明确政府各部门及其部门内部的预算绩效权力规范是保障。制度建设源于社会分工,其目的是为了提高社会效率,合理的权力设置是制度建设的核心与关键。预算绩效权力主要包括决策权、评价权、分析报告权、监督与问责权、自由裁量权。预算绩效权力主体及其相关责任存在不同层次,既有区别又有联系。在政府整体层面,需要明确政府、财政部门、职能部门、审计部门、立法机构之间的权力关系,一级政府整体决策权在政府及其行政负责人,评价权和分析报告权主要由财政部门代政府行使,政府内部监督与问责权力由审计部门行使,外部监督与问责权力由立法机构或人代会行使,部门行政负责人可以拥有一定合理的自由裁量权。部门内部的预算绩效权力同样可以相对明确划分,部门负责人拥有决策权和合理的自由裁量权,预算与财务管理部门拥有绩效评价、信息报告与监督权,相关业务部门拥有为有效实现绩效目标的部分自由裁量权,内部监督部门拥有绩效监督与问责权力。无论政府层面还是部门内部,预算绩效权力必须通过规章制度加以明确,权力之间需要相互制衡与配合,边界清晰且分工明确。合理且明确权力分工,将有助于促使政府及其各部门建立预算绩效管理的组织文化、价值认同感,这些因素都会影响绩效信息的质量,影响改革的进程。
推动部门整体支出绩效评价与管理制度建设的几点建议
(一)整合部门间绩效信息及其信息源数据。绩效信息对绩效预算改革成败影响深远,加强绩效信息制度建设就非常重要,其中最重要的就是解决信息不对称问题。解决信息不对称的关键是冲破不同机构之间的信息壁垒,实现绩效信息及其信息源在不同参与者之间共用共享。绩效信息通常是在各级政府基本信息源基础上生成的,这些基本信息源包括项目和政府的管理信息、财务信息、预算信息等。在各级政府层面,这些基本信息源往往被掌握在不同的行政部门手中,甚至在同一个部门被掌握在多个处室管理人员手中,各自互不沟通。因此,绩效信息制度建设就必须有助于打破信息壁垒,减少绩效预算各参与方之间的信息不对称问题,尽可能实现有效信息在必要参与者之间的顺畅流动,促进决策科学有效。通过部门内部权力优化、组织能力提升等,整合部门内部基础信息并完善预算绩效评价信息库建设。
(二)完善部门绩效信息报告制度。绩效信息报告制度以及新技术在绩效信息产生和报告制度中的恰当应用也非常重要。政府相对于立法机构、监督机构、公民个人来讲,能够掌握更多的政府内部的绩效信息及其相关基础信息,因此,政府作为绩效信息报告主体,不仅需要主动报告,更需要采用便于理解的语言、便于获得的方式向其他机构和公众报告信息,这是解决信息不对称问题,实现决策科学、加强有效监督的关键所在。在绩效信息可视化过程中,政府需要跟越来越多的企业、社会团体合作,获得越来越全面的政府外部数据信息,比如公众使用公共设施的信息、公众对公共服务(比如公共卫生服务)的评价信息等。绩效信息制度需要为政府获得全面信息设立制度性保障,通过制度设计打破信息壁垒,为公共决策保驾护航。
(三)建立跨部门绩效信息数据库。在部门绩效信息不断完善基础上,在政府层面建立绩效信息及其绩效信息源数据库,打破部门间的信息壁垒。在政府层面建立较为完整的、全面的、系统的和宏观政策相结合的信息数据库。打通政府绩效评价体系与预算绩效评价之间的通道,在一级政府层面形成绩效评价合力。政府及其部门整体绩效管理是实现良好预算绩效管理的前提和基础,良好的预算绩效评价与管理体系促进部门整体绩效管理的不算完善。最终提高部门整体绩效。为此,必须建立以一级政府党政领导人挂帅的工作领导小组,自上而下推动整合。
总之,全面推动预算绩效管理改革,完善部门整体支出绩效评价制度建设,已经促使改革从关注绩效评价的“单一向度”向“评价+管理”的“多向度”改革推进。预算绩效管理改革的主要目标不单单是利用绩效信息影响未来资金分配和决策,还必须包含利用绩效信息来影响组织管理与政府治理,包括对绩效文化、个人行为、正式与非正式制度、环境等的深度影响。通过全方位的全面性改革,利用更广阔的方式来影响公共财政资金的预算决策、执行及其结果,提升国家治理现代化水平,不断满足人民群众的现实需要。
责任编辑 李烝
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