时间:2019-10-23 作者:文宗瑜 中国财政科学研究院
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摘要:
改革开放40年中,国有经济改革作为经济体制改革的最重要任务,一直贯彻始终。国有企业是国有经济的载体,国有资产管理是国有经济的抓手;载体变,抓手动,国有企业改革与国有资产管理改革相互影响、相互支撑;国有企业改革从放权让利到承包制到股份制改革,再到全面改制与做大规模并进,又到现在的混改及剥离其国有资本运营职能;国有资产管理改革从政资分离到“管人管事管资产”,再到国有集团合并减少国有企业的数量,又到当下的资企分离及搭建国有资本运营平台。国有企业改革与国有资产管理改革作为国有经济改革的两条主线,不同阶段各有侧重,从做大国有企业转向做强做优国有资本而推进改革不断深入。
国有经济改革40年的两条主线
(一)国有企业改革持续推进
通过放权让利搞活国有企业是国有企业改革迈出的第一步。承包制与股份制之争,虽然政策是推进国有企业承包制,但仍允许实行定向募集的股份制改革试点。与国有企业改革持续推进相伴随,做大国有企业规模的政策主张与行政导向越来越强;面对无限做大国有企业规模受到的质疑及批评,...
改革开放40年中,国有经济改革作为经济体制改革的最重要任务,一直贯彻始终。国有企业是国有经济的载体,国有资产管理是国有经济的抓手;载体变,抓手动,国有企业改革与国有资产管理改革相互影响、相互支撑;国有企业改革从放权让利到承包制到股份制改革,再到全面改制与做大规模并进,又到现在的混改及剥离其国有资本运营职能;国有资产管理改革从政资分离到“管人管事管资产”,再到国有集团合并减少国有企业的数量,又到当下的资企分离及搭建国有资本运营平台。国有企业改革与国有资产管理改革作为国有经济改革的两条主线,不同阶段各有侧重,从做大国有企业转向做强做优国有资本而推进改革不断深入。
国有经济改革40年的两条主线
(一)国有企业改革持续推进
通过放权让利搞活国有企业是国有企业改革迈出的第一步。承包制与股份制之争,虽然政策是推进国有企业承包制,但仍允许实行定向募集的股份制改革试点。与国有企业改革持续推进相伴随,做大国有企业规模的政策主张与行政导向越来越强;面对无限做大国有企业规模受到的质疑及批评,做强做优做大国有企业替代做大国有企业,但是,在微观层面仍是通过加杠杆继续做大国有企业。
1.从放权让利到承包制(1978—1992年)
国企改革的尝试从放权让利开始。1978年四川率先进行扩大国企自主权的试点,这缕“阳光”让处在那个完全封闭、完全计划统管年代的试点企业迅速灿烂起来。在总结四川经验的基础上,采取利润留成、利改税等措施进一步扩大企业自主经营权,使国有企业经营取得了较好的成效。但是,由于放权让利只是在微观经营机制上调整政府与企业之间的分配关系,没有建立起真正的激励机制,不能真正解决国有企业活力不足及预算软约束的问题,后续改革愈加乏力。在财政收入连续下滑,财政赤字严重的情况下,国企改革开始调整思路,1986年实行第一轮包盈不包亏的承包制改革,较好地调动了国有企业员工和经营者的生产积极性,由于缺乏对亏损的硬性约束导致多数国有企业亏损问题没有得到解决,第二轮承包制改革进一步完善了经营责任制,规定承包者需自负盈亏,但合约的短期化以及国企所有者的缺位导致对承包者的监管不力,出现了一系列短期利益行为,造成国有资产流失现象严重,国有企业承包制最终走向终结。
2.从定向募集到股份制的国企上市(1993—2002年)
在国有企业亏损愈发严重且财政补贴愈来愈难以弥补及银行商业化改革的双重压力下,中央推行了拨改贷改革。从20世纪80年代中后期开始,一些实力较弱的国有企业由于难以获得贷款,便尝试向内部职工和管理人员等集资。这种国有企业的内部集资逐步转变为以定向募集方式设立股份有限公司,并成为后来国有企业股份制改革试点的主要形式。为满足国有企业股份交易需要,沪深两个证券交易所也应运而生。1993年公司法的正式出台对国有企业的股份制改革进行了规范,引发诸多投机行为和黑市交易的定向募集公司设立方式被叫停。在国有企业历经一系列改革仍未摆脱资金不足和经营亏损的困境下,证券市场的集资效应让决策层产生了通过证券市场帮助国企上市筹资以实现其扭亏脱困的想法,同一时期的A股证券市场发展主要定位于支持国有企业上市,从而掀起了一次国有企业剥离上市及捆绑困难企业上市的浪潮。
3.从全面改制到不遗余力做大规模(2003—2012年)
“使股份制成为公有制经济的主要实现形式”,中共中央十八届三中全会关于推进国有企业全面改革的指导意见把股份制提到更高的理论层面与政治层面。在国有企业全面改制的政策推动下,2003—2008年,有近10万家国有中小型企业完成了股份制改革,但是,同一时期国有特大型大型国有企业股份制改革几乎没有推进。2008年全球金融危机爆发后,国有中小型企业股份制改革基本停止,特大型大型国有企业通过国进民退央地对接及跨国并购而不遗余力做大规模,做大国有企业成为政策导向。
4.国有企业混合所有制改革及做强做优做大(2013—2018年)
随着经济转型及中共中央全面深化改革决定出台,国有企业要推进发展混合所有制企业的改革。但是,多数特大型大型国有企业高负债率主营业务不突出产品创新能力弱科技创新停滞不前及亏损甚至严重亏损的现状,使国有企业引入非公有资本参股控股的混改难以顺利推进。因此,在推进国有企业加快混合所有制改革的同时,为了解决国企“大而不强”“大而不优”的问题,政策导向转为强调国有企业做强做优做大。
(二)国有资产管理体制改革不断深入
与国有企业改革持续推进相适应,国有资产管理体制改革也不断深入。国有资产管理体制改革以国有资产保值增值为主基调,通过机构不断调整,分阶段推进了政资分离、政企分离、资企分离的改革。
1.从政资合一到政资分离的改革
在计划经济条件下,国有资产所有权、政府行政管理权与国有企业经营权高度集中于政府,且没有专设的国有资产管理机构。后来政府陆续设立众多职能部门,通过多维度的管理国有企业来管理国有资产。在某种意义上,管国有资产与管国有企业的行政体系是交叉重合的。国有企业所有权与管理权混淆不分,国有资产管理多部门及职能重合的体制弊端日趋明显。基于对国有资产进行专业化管理以及实现国有资产保值增值的考虑,要求把国有资产管理的专项职能进行剥离而实行政资分离的改革。1988年,中央本级的国家国有资产管理局应运而生,但是,因为管国有资产与管国有企业的边界划分不清,导致国家国有资产管理局与其他政府职能部门形成了权责冲突及矛盾,国家国有资产管理局最终退出历史舞台。但在一定意义上,国家国有资产管理局意味着政府社会经济管理职能与国有资产所有者的职能进行了分离,是政府着力推进政资分离改革的重要一步。
2.从政企分离到资企分离的改革
为适应建立社会主义市场经济体制和推进国有企业全面改革的要求,2002年中共中央十六大明确了由中央与地方政府分别代表国家履行企业国有资产出资人的职责,要求重新设立国有资产监督管理机构,对国有企业要管人、管事、管资产相结合。2003年以后,中央本级的国资委和地方国有资产监督管理机构陆续成立,但从国资委的实际运行情况来看,由于国资行政管理权与国资“出资人代表权”合二为一,存在以行政权力过多介入国有企业经营管理的现象,迫使国有企业把精力更多地放在应付国有资产监督管理机构的行政导向要求而无限扩大资产规模上。为了进一步深化国有资产管理体制改革,2013年中共中央十八届三中全会提出以管资本为主加强国资监管,实行国有资本运营与国有企业经营相分离,把国有资产管理从国有企业的事务性管理提升到通过调控国有资本来提高社会资源配置效率的高度,从而更好地发挥国有资本对经济社会协调发展的支持作用。
做大国有企业规模,国资管理从管国有企业转到管国有资本
(一)市场力量与行政力量双驱动的国有企业做大规模
国有企业通过市场竞争难以做大规模。为了支持国有企业做大规模,以政策驱动国有企业通过并购而打造国有大集团,培育超大规模的国有企业。在某种意义上,政府及国有资产管理机构是用市场力量与行政力量两只手推动国有企业做大规模。
1.市场力量驱动的国有企业跨产业跨所有制跨国界并购
国有企业为了在短时间内做大规模,借助市场力量及市场交易而实行跨产业并购,通过并购进入主业以外的高回报产业领域如金融、房地产、资源能源等,与跨产业并购相同步,推进“国进民退”,把一些大的民企并购到麾下。除此以外,还在全世界范围内“跑马圈地”进行并购而加速资产规模扩张。国有企业跨产业跨所有制跨国界并购,在短时间内实现了国有资产规模十几倍及更多倍的增长,但国有企业的经营效率及其对全社会资源配置效率的影响力并没有相应提高。
2.行政力量驱动的多个国有企业之间的合并
国有企业用市场化交易进行的并购能够促进其资产规模的较快增长,但是,也极易导致国有企业财务杠杆率快速攀升。为此,政府及国有资产管理机构通过行政发文进行国有企业及国有资产的“划转”,实行国有企业及国有资产“归堆合并”。当然,国有企业及国有资产的“划转”,难以构建起现代产权制度及现代企业制度,所组建的集团公司只是母子公司、总分公司之间的松散捆绑。在某种意义上,用行政力量进行“划转”而实现国有企业之间的合并,能更快做大国有企业规模,以中央政府本级的央企为例,2003年归口国资委管理的196家央企通过“划转”合并减少到现在的96家,使部分央企资产规模快速扩大,出现了资产规模可以进入世界500强的大企业。但是,这种行政力量主导下形成的特大型国有集团在内部管理等方面存在诸多弊端,大多呈现“大而不强”的状态。
(二)国有资产管理从管国有企业向管国有资本转变
顺应趋势,国有资产管理要从管国有企业转到管国有资本。国有资产管理体制改革的不断深入,要求国有资产管理机构从“管企业”“管企业资产”的具体事务管理中解脱出来,通过国有资本授权经营搭建国有资本运营的专业化平台,实现国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”,进一步优化国有资本布局,提高国有资本运营及配置的效率。
1.通过国有资本授权经营搭建国有资本运营的专业化平台
管人管事管资产的国资管理体制更多地是以行政纽带连接国资管理机构与国有企业或国有公司,弱化了对国有资本的管理,也导致了国有股权运作的行政化、国有资本运营的效率低下。国有资产管理要转向以管资本为主,实行行政管理职能与产权代表职能的分离,推进国有资本授权经营体制改革。国务院和地方各级人民政府通过直接授权或间接授权国有资本投资公司和运营公司履行产权代表职能,使其成为国有资本运营的市场化主体,从事国有资本的专业化运营,实现国有资本运营效率的提高与国有资本控制力、影响力及带动力的提升。
2.以资企分离改革作为管理国有资本的有力抓手
国有企业既搞资本运营,也搞产业经营,导致了国有资本运营与产业经营的混杂。在某种意义上,国有企业为做大企业规模,更热衷资本运营而忽略产业经营,产品开发与科技创新日渐弱化。深化国企国资改革要求把国有资本运营职能剥离到专业化的国有资本投资公司和运营公司,国有企业按照国企改革改制的政策要求,通过产权多元化发展成为混合所有制企业,自主经营、公平参与市场竞争,从而实现国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”。这样一来,一方面可促进国有资本运营的专业化,另一方面有利于推动国有企业回归实体经济,专注于持续的产品创新、科技创新及产业竞争力的提升,从源头上解决中国实体经济竞争力弱化的问题。
做强做优国有资本,国有资本公平参与国内国际市场竞争
国有经济改革40年,实现了国有企业的做大规模与国有资产额的高增长。当下我国已成为国有资产数额最大、特大型大型国有集团最多的国家。国有经济改革仍要继续推进,通过改革提高国有资产资本化率,以做强做优国有资本推动国有资本的合理有序流动、促进国有资本向科技创新领域及新产业的覆盖、加快国有资本与其他资本的混合融合以及实现国有资本与其他所有制性质资本的公平竞争。
(一)以做强做优助推国有资本的合理有序流动
虽然我国国有资产规模总量很大,但产业经营与资本运营混杂导致大量资产沉淀在经营效益低下的项目或产能过剩领域,难以退出或难以盘活,国有资产流动性不高,资源配置效率低下。因此,要着力提高国有资产的资本化率,以专业化的国有资本运营使国有资产转化为可交易、可变现的资本形态。通过各种资本运营手段及技巧的运用提高国有资产资本化率,促进国有资本在不同行业和产业间的合理有序流动;按照市场化配置资源的要求,优化国有资本布局及国有股权结构,大幅提高国有资本运营的效率和质量。
(二)以做强做优促进国有资本向科技创新领域及新产业的覆盖
在当今科技创新日新月异及产业竞争日趋激烈的国际环境下,国有资本要高度关注即将爆发的第四次工业革命,主动把握科技创新的大方向及产业变革新趋势。国有资本做强做优必须立足于产业结构调整和经济转型升级,重视并强化对国有企业产品创新、科技创新与产业升级的持续支持。要通过国有资本运营提高国有股权的创新覆盖率,以国有资本流动支持科技创新型产业和科技创新公司的发展,加大国有资本对高端装备、智能制造等科技创新领域的投资力度,同时推动国有资本向重要行业和关键领域集中,尤其是向前瞻性战略性新兴产业集中,发挥国有资本对新动能的引领作用,为产业结构调整及产业升级提供支持。
(三)以做强做优加快国有资本与其他资本的混合融合
要实现国有资本的做强做优,必须加大国有垄断领域向民资外资开放的力度,通过专业化的国有资本运营实现各类资本的混合,推动国有企业发展成为混合所有制企业,实现国有企业的产权多元化,并保证其他资本入股后享有平等的表决权,形成国有资本与其他资本实质上的混合融合,实现各种所有制资本的相互促进和共同发展,从而提高国有资本及全社会资本的配置效率。
(四)以做强做优实现国有资本与其他所有制性质资本的公平竞争
市场经济的不断完善和市场配置资源决定性作用的发挥,我国更大力度的开放与更快的国际化进程,要求国有资本不断提高市场化程度,与其他所有制性质资本公平竞争。因此,国有资本运营专业化要能够打破某些领域的国有垄断,推动国有资本以公平竞争做强做优,推动国有资本所在行业提升其产业国际竞争力。除此以外,国有资本参与国际市场竞争还要遵守并适应新的国际贸易规则。
责任编辑 李艳芝
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