时间:2019-10-23 作者:齐守印 中国财政科学研究院博士生导师 中国财政学会常务理事
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摘要:
党的十一届三中全会开启的中国改革开放转眼已经走过波澜壮阔的40年辉煌历程。回顾过往,与时俱进的中国财政人,牢记党和人民重托,自觉承担国家治理重要支柱和基础的特殊使命,勇立潮头、栉风沐雨,前赴后继、接力而行,以中国特色社会主义理论为指导,以构建现代财政制度为目标,持续不断地探索推进体制改革,为实现国家治理体系现代化做出了巨大贡献。
财政体制向现代化目标不断迈近的改革足迹
单从公共经济受托代理方考察,作为国家治理体系重要环节的财政体制是以公共财务责权利配置为核心内容而由基础维度、横向维度和纵向维度构成的一整套立体型规则体系。40年来,我国财政体制改革实践一直沿着这三个基本维度不断探索推进、日益深化展开。
(一)在基础维度上,不断深化国家与市场活动主体之间公共财务责权利配置关系改革,为将国有企业塑造为与市场经济体制相融合的微观主体做出重大贡献。回望改革之初,国营企业财务作为国家财政的基础环节而直接与各级财政对接,其简单再生产和扩大再生产投资都依赖各级财政的生产建设性支出,而其...
党的十一届三中全会开启的中国改革开放转眼已经走过波澜壮阔的40年辉煌历程。回顾过往,与时俱进的中国财政人,牢记党和人民重托,自觉承担国家治理重要支柱和基础的特殊使命,勇立潮头、栉风沐雨,前赴后继、接力而行,以中国特色社会主义理论为指导,以构建现代财政制度为目标,持续不断地探索推进体制改革,为实现国家治理体系现代化做出了巨大贡献。
财政体制向现代化目标不断迈近的改革足迹
单从公共经济受托代理方考察,作为国家治理体系重要环节的财政体制是以公共财务责权利配置为核心内容而由基础维度、横向维度和纵向维度构成的一整套立体型规则体系。40年来,我国财政体制改革实践一直沿着这三个基本维度不断探索推进、日益深化展开。
(一)在基础维度上,不断深化国家与市场活动主体之间公共财务责权利配置关系改革,为将国有企业塑造为与市场经济体制相融合的微观主体做出重大贡献。回望改革之初,国营企业财务作为国家财政的基础环节而直接与各级财政对接,其简单再生产和扩大再生产投资都依赖各级财政的生产建设性支出,而其固定资产折旧和利润也悉数上缴同级财政。这种与高度集权的计划经济体制相适应、近乎由财政统收统支、政府财政与企业财务浑然一体的制度安排,虽然在建国后30年内支撑了工业化进程、基本建成了门类相对齐全的国民经济体系,但至少存在三大明显弊端:一是致使国有企业缺乏基于企业及其职工利益的动力机制、严格预算约束的责任机制和因应市场需求经营发展的财务自主权,从而难以成为具有市场竞争活力与能力的商品生产者和经营者。二是致使各级财政职能和管理行为过于微观化,由于信息不对称,不仅极易造成资源错配,而且往往会因决策效率较低而贻误企业发展商机。三是考虑到社会主义初级阶段需要借助于非国有的多种经济成分促进生产力发展,国家财政与国有企业财务过于紧密地耦合在一起,不利于依照公共性原则为各类市场活动主体营造公平竞争的财税政策环境。
有鉴于此,自1979年起,国家着眼于增强国有企业经营发展的动力、活力和竞争力,相继采取利润留成、两步利改税、承包经营责任制、不再集中国有企业固定资产折旧和各级财政部门不再直接管理国有企业财务等一系列改革措施,一方面将国有企业财务与国家财政相对分离开来,使国家财政作为一种社会公共权力对所有市场活动主体在财税政策上一视同仁;另一方面,则通过国有资本经营预算管理机制继续有限度地行使作为国有资本所有者的收益权、税后利润分配权并在特定项目范围内继续承担出资者责任。
(二)在纵向维度上,不断深化各级政府之间财政责权利配置关系改革,为按照合理分工原则有序发挥各级政府治理功能提供了基础机制。改革前,与全国一盘棋的计划经济体制相适应,各级政府间纵向维度的财政关系虽然在名义和形式上实行的是统一领导、分级管理体制,各级政府都按照企事业单位隶属关系编制财政收支预算,但就实质而言,各级政府之间的财政责权利关系基本上处于含混状态,全国财政预算总体上由中央统收统支,各级地方政府既无基于满足辖区居民公共需要的相对独立财政利益,也无自力更生满足各项公共支出需要的明确责任,更无自主运筹财政预算的权力,因而严重抑制了地方各级党委政府向辖区居民自主提供公共物品、促进经济社会事业发展的积极性和创造性。
针对这些弊端,我国纵向财政体制改革从起步开始就定位于改行各级政府间“分灶吃饭”的分级财政体制,先后经历1980年的“划分收支、分级包干”、1985年第二步利改税基础上的“划分税种、核定收支、分级包干”、1988年推出的多种形式“地方包干”、1994年在各级既有支出范围不变基础上实行的分税制、2001年旨在打破企业隶属关系而推出的所得税分享改革,2013年党的十八届三中全会后则从根本上理顺纵向维度财政关系出发,以清晰划分各级政府财政事权和支出责任为基础环节,使财政体制改革跃升到系统深化的新阶段。虽然最后这一阶段改革尚处于进行时,但改革轮廓已然成型,一旦完成,则政府间纵向维度的财政责权利关系即可望基本步入规范成熟、稳定运行的轨道。
(三)在横向维度上,逐步深化各部门财政管理责权配置关系改革,为规范公共部门行为、整合财政功能、提高财政资源配置效率创造了基础条件。
这一维度体制改革的必要性在20世纪80年代由于放权让利改革步入误区而日益尖锐地凸显出来。所谓放权让利改革步入误区,是指违反事有专责的公共部门横向分工原理,将着眼于搞活国营企业的放权让利改革措施运用于同级公共部门之间财权和财力配置领域。主要表现在相互联系的三个方面:一是由对中央级工、交、商事业单位实行预算包干和收入超收分成并且以主管部门为汇总包干对象的体制安排为肇始,向一般公共部门分散财政分配权,引起各部门竞相巧立名目乱收费、乱罚款、乱集资、乱设基金和“小金库”;二是基于对预算外资金定性模糊、疏于管理,导致归各公共部门自主支配的预算外资金规模急剧膨胀,1978—1993年这15年间全国事业行政单位预算外资金增长20.8倍,而同期预算内收入仅增长4.5倍,其中相当大部分被用于修建楼堂馆所和滥发奖金实物,严重背离公共资金和资产配置的公共性原则;三是国有资产综合管理责权分割配置于多部门,由于政出多门、标准不一而导致国有资产重复购建、流失浪费。
围绕克服这三大弊端,党中央、国务院和财政部自1988起先后采取了一系列措施,从实行预算外资金专户储存、编制综合平衡计划到分批取消上千项收费基金项目、实施费改税、彻底清理取消并严肃查处“小金库”,直至2011年将除教育收费以外的所有预算外资金纳入预算管理,基本实现了全部财政性资金都放到各级政府预算盘子中统筹配置的目标;同时,2006年财政部出台《行政单位国有资产管理暂行办法》 《事业单位国有资产管理暂行办法》两个部门规章明确公务性国有资产管理责权归属和管理机制,2017年底中共中央着眼于强化各级人大对各类国有资产管理的综合监督而出台《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》,2018年中共中央国务院又相继颁布《党和国家机构改革方案》《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,着力整合各类国有自然资源和国有金融资本管理责权。
财政体制改革成就对构建现代财政制度和优化国家治理具有重大意义
40年来财政体制改革所取得的巨大成就,对我国构建现代财政制度和推进国家治理体系现代化具有深远影响和重大意义,但其不同维度所产生的具体作用又有所差异。
财政体制基础维度改革的重大意义表现在:就构建现代财政制度来说,已经进行的改革从社会公共权力和所有者权利同时兼有又有所差别的两个角度将国家财政与国有企业财务之间的关系纳入到“桥归桥,路归路”的规范运行轨道。就整个经济体制而言,这些改革从公共财务这一重要侧面促使国有企业从既缺少经济利益动力和资源配置权利、又没有财务责任约束的“公共经济车间”逐步转型为既有追求经济效益动力和财务自主权利、又有较强财务责任约束的市场经济活动主体,从而为社会主义市场经济体制的成功构建做出了历史性贡献。
财政体制纵向维度改革的根本意义在于:遵循国家权力机构之间垂直分工原理,通过合理而清晰地划分各级政府的公共经济责任和权力,使各级政府按照公共物品受益范围各司其职、各负其责、各有其权、各用其财,围绕维护和增进辖区民众公共利益有序分工合作,借助于地方政府之间的公共经济竞争机制和中央政府的总体平衡协调机制,实现经济、社会、人与自然关系等各个领域公共事务的有效治理。
财政体制横向维度的改革同样具有双重意义:从财政角度看,通过改革实现了在同级公共机构中财政综合管理权的相对集中统一,为统一财政政策、统筹配置财政资源、提高公共资源配置效率奠定了体制基础。从国家治理角度上,改革清理纠正多部门面向社会乱收费,规范了公共经济与民间经济之间的资源分配秩序,减轻了居民和企业财税负担,而强化各类国有资产综合监管则有利于维护人民基于资产所有权的公共利益。这些措施对于消除基于公共资金和资产非规范管理而滋生的腐败行为可谓釜底抽薪。
财政体制改革依然任重道远
回顾奋斗历程、总结已有成就、认识其重大意义,有利于我们增强方向道路自信,进一步坚定继续深化改革的信心和决心。然而,必须同时清醒地认识到,我们既无理由为以前实现的进步而沾沾自喜,也无资本为已然取得的成就而生志满意得之感。这是因为,尽管党的十八届三中全会以来,按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,对全面深化财政体制改革进行了深度空前的顶层设计并且正在认真地分步实施,但也需明了,一方面,目前已经做出的顶层设计是针对解决最主要最紧迫问题而进行的,并没有覆盖全面实现财政体制现代化所涉及的所有问题(例如公务性国有资产管理体制等),因此,即使现有的财政改革蓝图全面如期实现,也只是搭建起了现代财政体制的基本框架,仍有一些体制环节需要通过进一步研究设计和深化改革加以完善;另一方面,目前对财政体制改革所做的设计和部署虽然显示出前所未有的系统性,但尚有很多细节问题需要在实施过程中加以研究解决,否则,也难以实现既有顶层设计方案预期的体制效果。再深一步说,我们目前对财政体制在现代国家治理体系中的地位、作用,对现行财政体制与现代先进财政体制的差距所在,从而对全面构建与国家治理体系现代化相适应的现代财政体制目标,应该说都还缺乏十分深刻、系统、全面、清晰的理论认识,尚未真正达到理论自觉的境界,因而制约着全面深化财政体制改革实践的进程。例如,在基础维度上,对于涉及公民个人和企业等公共经济终极主体的哪些事务需要财政筹资解决,哪些应当由公民个人和企业自行承担、自主决策,作为公共经济终极主体的公民对于财政事务应当拥有哪些责权及其实现机制等,尚未做出合理而清晰的体制安排。再如,在纵向维度上,公共物品提供责权与财政支出责任、财政管理权限之间的划分并不是采取简单的一对一搭配方式就能把问题解决好的。又如,在同级公共部门间横向维度财政管理责权配置方面,尽管《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中正确提出“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,……使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”,但是,把这一重要原则真正贯彻于公共机构改革方案和涉及财政体制各个侧面的总体设计中绝非易事。此外,如何解决国民经济和社会发展综合计划与年度预算和中期财政规划之间既相互衔接又相互制约问题,同样属于国家财政体制应当解决好并且与国家治理体系现代化密切相关的重要问题,而目前尚未提上改革日程。由此可见,我国财政体制改革确确实实依然在路上,前面的任务还十分艰巨,距离财政体制现代化目标仍有很长的征程。
征途漫漫,任重道远。只要我们在习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,继续遵循问题导向的改革思路,坚持党的十九大提出的“突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的改革方向,充分发挥财经理论界和实务界的聪明才智,就一定能够在不太长的时期内构建起先进的现代化的财政体制。
责任编辑 张敏
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