财政事权和支出责任划分，是理顺政府间财政关系的基础和前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届三中、四中、五中全会提出要建立事权和支出责任相适应的制度。针对当前我国财政事权和支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范等问题，中央印发实施《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分改革的路线图和时间表。《指导意见》已成为当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件，意义重大、影响深远。但《指导意见》的真正落地，财政事权和支出责任划分改革的顺利推进，仍面临一系列问题和困难，需要中央和地方各级政府付出巨大的努力。

财政事权与财政支出责任划分的国际经验及启示

（一）部分国家做法

联邦制国家（以美国为例）。美国的财政体系分为联邦、州和地方三级。三级政府之间实行比较彻底的分级预算体制，各级财政具有相对独立的自主权。美国各级政府在拥有高度独立的财政自主权的前提下，主要按照公共品消费的受益范围原则与公共品生产的效率原则，科学、合理地定位各级政府事权和财政支出责任。一是美国联邦政府的事权及相应的财政支出责任主要包括：人力资源支出（教育、培训、就业和社会服务、医疗卫生、收入保障、社会保障、退伍军人福利和服务、医疗保险等）；物力资源支出（能源、自然资源与环境、商务与住宅信贷、交通、地区发展等）；国防支出；净利息支出；其他支出（国际事务、一般科学、空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政等）。二是美国州政府的事权及相应的财政支出责任，主要是提供在本州辖区内受益具有较强闭合性的公共品与服务，具体包括本级政府行政支出、基础教育、公路建设、公共福利、医疗保健、公用事业（主要有警察、消防、水电及煤气供应）、监狱、对残疾人士的收入保障、州政府债务的利息支出，以及部分小额的退伍军人福利支出等。三是美国地方政府的事权及相应的财政支出责任，主要包括一般行政经费、基础教育、图书馆、警察、公园、健康服务、治安、火灾消防、道路和交通、排水、公用设施、家庭和社区服务等。由于美国州与地方之间相对集权，地方政府收入比较有限，因此美国地方政府经济发展和基础设施建设通常由联邦和州政府的专项拨款解决。

单一制国家（以日本为例）。日本实行一级政府一级财政的原则，与政权结构相对应，其财政体系也分为三级，中央设有财政部（即大藏省）、都道府县设财税局、市町村设财税课，分别负责各自职责范围内的相关财政问题，各级政府都有独立的财政预算。各级政府之间的事权与财政支出责任划分遵循“夏普三原则”：一是明确行政责任原则。即在中央、都道府县和市町村三级政府之间，尽可能将政府职责范围内的各种社会公共事务责任细分并落实到某一具体的政府层级，明确划分各级政府的职责范围以及经费负担比例。二是优先市町村原则。根据地方自治原则，对于与人们生活密切相关的公共事务，地方政府享有优先权，只要是市町村能够有效率完成的事务，就应交给其承担。三是效率原则。每一项公共事务都应交给规模、技术能力、财源等方面最为具备的那一级政府负担，以效率高低作为事权归属的基本标准。其中，中央事权及支出责任包括国家机关费、地方财政费、防卫费、对外处理费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、社会保障关系费、抚恤费、国债费、预备费。都道府县事权及支出责任包括议会费、总务费、民生费、卫生费、劳动费、产业经济费、土木费、警察费、教育费、其他支出。市町村事权及支出责任包括议会费、总务费、民生费、卫生费、劳动费、产业经济费、土木费、消防费、教育费、其他支出。

（二）启示

政府间事权与财政支出责任划分具有一定的原则性。归结起来，主要遵循三个原则：一是公共品消费的受益范围原则。即根据公共品的受益范围决定相关供给责任的归属，全国性公共品以及关系到全体国民利益的公共事务由中央或联邦政府负责；受益范围具有地域性的地方性公共品则原则上由其主要受益范围所在的地方政府负责；对于受益具有外溢性的地方公共品，则由上级政府提供或由上级政府对负责供给该公共品的地方政府进行补贴。二是公共品生产的效率原则。即以某一公共品由不同层级政府生产的投入产出比为指标，来决定事权的归属。哪级政府生产最有效率，就将该公共品的相关事权及支出责任分配给该政府。三是职能下放原则。即在不同层级政府的供给效率相同或相差不多的情况下，实行地方政府（尤其是基层政府）优先的原则，但需要给予地方政府足够的财力保障。

政府间财政支出责任划分具有法制性。由于市场经济发展程度、政治体制、社会偏好、风俗文化、历史传统等因素的差异，各国实践中的多级政府间的财政支出责任划分在形式上存在着多样性的组合，但这些国家的财政支出责任划分却具有一个共同的特征：具有法制性。总体来讲，各国宪法都对各级政府间事权与财政支出责任的划分做出了明确具体的规定，从而确保了这些事权责任履行的具体性、权威性与规范性，进而为财政体制的有效运转提供了基本条件。

财政支出责任划分过程中集权与分权适当结合。集权与分权适当结合表现在两个方面：一是集权与分权结合程度要适度。即中央政府职责重心为宏观调控领域；地方政府事权责任主要为地方性事务，二者不会越位行事；二是集权与分权结合方式要科学，各级政府间（主要是中央与地方政府间）多是以转移支付的经济手段（补助时多有附加条件）来对下级政府进行一种间接调控，而并非通过简单的行政隶属关系来实现上级对下级的制约作用。对于分权程度相对较高的美国来说，其联邦政府协调区域经济发展；以社会保障手段公平社会收入分配；通过制定货币金融政策、产业经济政策、财税政策、就业政策、国内外贸易政策等手段促进经济稳定与发展；通过转移支付引导调控地方政府行为等方面发挥着越来越重要的宏观调控作用，各级地方政府均要受到中央政府的制约。而集权程度相对较高的日本是在确保中央政府适度权限的前提下，不断扩大地方政府的职责权限，事权与财政支出责任划分明显体现出一种中央集权与地方分权适当结合的特征。

当前我国财政事权和支出责任划分改革存在的问题

（一）改革推动力度较弱，不利于加快改革进程。《指导意见》明确财政部、中央编办等有关部门负责组织、协调、指导、督促推进财政事权和支出责任划分改革，并未成立更高层次的统筹协调工作机制。而财政事权和支出责任划分改革不仅涉及财政体制改革，还涉及政府与市场、各级政府之间的关系调整，甚至触及部门职能、人员、资产的划转等事项，单靠财政部门牵头协调，难度较大，不利于改革的按时推进。《指导意见》要求于2016年、2017年应推进改革的领域尚未印发方案。

（二）财政事权划分缺乏统一明晰路线图，不利于增强改革方案的可操作性。明确、清晰地界定财政事权范围，是推进财政事权和支出责任划分改革的前提。目前对各领域事权如何按照改革要求进行细分，缺乏足够的理论研究支撑和实践经验提炼。各领域财政事权和支出责任划分散见于各类各级法律、规章及规范性文件中，各地、各部门尚未一一梳理。《指导意见》也仅是明确财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，但并未形成清晰的财政事权清单，改革方案可操作水平有待提高。特别是各领域业务要求不一，现实环境也存在较大差异，在中央未予统一明确的情况下，各省、各部门对财政事权划分的原则理解、把握尺度等方面将出现较大差异或分歧，不利于形成统一、规范、清晰、科学的财政事权划分。

（三）各部门分领域制定改革方案，不利于提高各改革方案的科学性。《指导意见》明确由各职能部门落实部门主体责任，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，这不利于提高各方案间科学性。一方面，各职能部门可能立足自身利益，制定更有利于本部门的改革方案，偏离财政事权和支出责任科学划分的原则，降低方案的科学性。另一方面，各职能部门受业务、职能等因素限制，制定方案易局限于本部门角度，较难站在全局角度制定改革方案，不利于各方案之间的统筹协调。特别是在没有权威部门统筹把握、总体权衡的情况下，各部门将倾向于在本领域确保各级支出责任大体保持不变的原则下制定方案。即只是立足于本领域对原来财政事权和支出责任划分进行小修小补，而不能在汇总各领域方案后站在全局的角度，统筹考虑确定分领域财政事权和支出责任的上收与下划。这就使得很难在总体平衡稳定的基础上，实现各部门分领域的财政事权和支出责任进行大幅度的科学置换调整，从根本上改变财政事权和支出责任不清晰、不规范、不合理的现状。

（四）财政收入划分体制改革进度较快，与财政事权和支出责任划分改革衔接性有待加强。财政事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。宜在划分财政事权和支出责任的基础上，理顺中央与地方收入划分，形成财力与事权相匹配的财政体制。即先确定财政事权和支出责任划分，再行确定收入划分，才更有利于两项改革的有效衔接。否则，收入划分体制将频繁调整，甚至形成看菜下饭的效应，影响财政事权和支出责任的科学划分。根据《国务院批转国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，2017年要制定中央和地方收入划分总体方案。而根据《指导意见》的部署，至2020年才基本完成主要领域财政事权和支出责任划分改革。在财政事权和支出责任划分尚未取得实质性进展的情况下，要求制定出台收入划分总体方案，不利于二者统筹衔接，也不利于财力与事权的有效匹配。

推进财政事权和支出责任划分改革的建议

（一）成立财政事权改革领导小组，增强改革统筹推进力度。财政事权和支出责任划分改革涉及面广，政策性强，是一项庞大复杂的系统工程，触及部门及各地利益，改革难度非常大，需要在国家顶层设计框架下，统筹协调好各个方面，扎实稳妥推进。建议成立财政事权改革领导小组，由中央主要领导担任组长，财政、发改、编办等相关部门主要负责人作为组成成员。领导小组统筹研究推进全国财政事权和支出责任划分改革重大事项，建立改革协调促进机制，加强组织协调，做好任务分解、工作指导、督查检查、争议和矛盾处理等，加强顶层设计指导，增强改革的统筹协调，减少改革阻力，提高改革质量和效率。

（二）梳理清晰、全面的财政事权清单，提高改革的可操作性。在对事权作概括性区分的同时，各牵头部门要根据自身情况，采取列举式方法，详细列举本领域财政事权清单，并征求各省意见。在统一思想认识的前提下，形成完整、清晰的分领域财政事权清单。同时，由财政部或财政事权改革领导小组等部门综合汇总各领域清单，形成财政事权总清单。在总清单的基础上，统筹推进进行财政事权划分，以提高财政事权划分的可操作性，确保财政事权划分清晰、全面，不留模糊地带。

（三）加强各领域改革方案统筹，提高财政事权和支出责任划分的科学性。改革总牵头部门要加强对各领域方案的统筹指导，强化全局考量，确保各改革方案出台汇总后形成的财政事权和支出责任总体格局符合《指导意见》要求，符合财政事权与支出责任划分的公共品消费的受益范围原则、公共品生产的效率原则和职能下放等原则。一是在事权划分上，既要防止各部门小修小补应付改革，又要确保各领域方案汇总形成分工合理、权责一致、运转高效的中央与地方事权划分总体格局。二是在支出责任上，要防止各部门推脱支出责任，也要促进各领域共同财政事权中央与地方支出责任分担比例的统一规范，还要确保各领域方案汇总形成的中央和地方支出总体责任与事权划分总体格局相匹配。

（四）积极稳妥推进收入划分体制改革，促进财力与事权相匹配。坚持因事定财的原则，站在全局的高度，统筹推进财政事权和支出责任、收入划分体制改革。合理把握好两项改革的进度，促进二者前后有序衔接。在2016年刚调整增值税收入划分体制，且财政事权和支出责任划分改革尚未取得实质性进展的情况下，不应为完成改革任务而匆忙推进收入划分体制调整，以免收入体制过于频繁，加剧地方改革任务压力。宜在2020年各领域财政事权和支出责任划分取得实质性进展的基础上，再行根据各级财政事权和支出责任划分情况，合理划分中央与地方收入分配格局，促进财力与事权相匹配。

责任编辑 李艳芝