时间:2021-10-22 作者:本刊记者丨★李烝★
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摘要:
如何花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务?如何将有限的财政资金花在刀刃上,让其花得其所,花得更有效率?这些都属于财政资金的预算绩效管理问题。
习近平总书记强调,“政府的钱不能乱花,要加强绩效管理,加大财政支出整合力度,优化支出结构,确保重点支出,提高资金使用效率,避免资金浪费”。在我国减税降费力度不断加大的背景下,全面实施预算绩效管理、压缩低效无效支出,更显得尤为重要。
9月25日,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)公布,旨在解决预算管理中存在的突出问题,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
关键点与突破口
党中央、国务院对预算绩效管理工作高度重视,尤其是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央领导下,各地区各部门按照党中央、国务院的有关决策部署和新预算法规定,积极推进财税体制改革,不断完善预算管理,大力推进预算绩效管理,使财政资金使用效益不断提升。
财政部相关负责人指出,目前我国预算绩效管理改革取得了积极进展。中央财政已初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理...
如何花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务?如何将有限的财政资金花在刀刃上,让其花得其所,花得更有效率?这些都属于财政资金的预算绩效管理问题。
习近平总书记强调,“政府的钱不能乱花,要加强绩效管理,加大财政支出整合力度,优化支出结构,确保重点支出,提高资金使用效率,避免资金浪费”。在我国减税降费力度不断加大的背景下,全面实施预算绩效管理、压缩低效无效支出,更显得尤为重要。
9月25日,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)公布,旨在解决预算管理中存在的突出问题,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
关键点与突破口
党中央、国务院对预算绩效管理工作高度重视,尤其是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央领导下,各地区各部门按照党中央、国务院的有关决策部署和新预算法规定,积极推进财税体制改革,不断完善预算管理,大力推进预算绩效管理,使财政资金使用效益不断提升。
财政部相关负责人指出,目前我国预算绩效管理改革取得了积极进展。中央财政已初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系,并不断延伸和拓展。如绩效目标管理不断加强,绩效监控范围不断扩大,绩效自评全面实施,重点绩效评价范围不断扩大,绩效信息公开力度不断加强。然而,当前我国预算绩效管理也仍然存在一些突出问题,如绩效理念尚未牢固树立,一些地方部门仍然存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识;绩效管理的广度和深度不足,尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程,一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出;绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。
当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建设现代财政的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的有效举措。“从2003年提出预算绩效评价改革,到如今全面实施预算绩效管理意见的正式落地,已走过了整整十五年”,中国财政科学研究院研究员王泽彩说,“全面实施预算绩效管理是实现高质量发展的测度‘量尺’。”
中央财经大学曹堂哲教授说,“《意见》指出‘以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力’,符合财政是国家治理基础和重要支柱这一论断,也符合新预算法要求,可有效补齐绩效管理中存在的短板,反映了国家治理体系和治理能力现代化的基本规律。”
全面实施预算绩效管理 重点在“全面”
预算是政府活动和宏观政策的集中反映,也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标,本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。
此次《意见》为全面实施预算绩效管理设定了改革目标,既解决当前问题,又着眼于健全长效机制。《意见》提出,要力争用3—5年时间基本建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。
《意见》最显著的特点就是一个“全”字。《意见》提出,要通过全方位管理格局的构建、全过程管理链条的建立、全覆盖管理体系的完善以及相关管理制度的健全和约束体系的硬化促进相关目标的全面实现。
——从管理格局上看,全面实施预算绩效管理要做到“全方位”,即将目前主要聚焦于政策和项目层面的绩效管理,拓展到政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理。
《意见》指出,要将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量,必须与经济社会发展水平相适应。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行,着力支持国家重大发展战略和重点领域改革,确保财政资源高效配置,增强财政可持续性。要将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。要将政策和项目全面纳入绩效管理,从数量、质量、时效、成本、效益等方面,综合衡量政策和项目预算资金使用效果。
——从管理链条上看,全面实施预算绩效管理要实现“全过程”,即要将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各个环节,建立“闭环式”的预算绩效管理框架体系,实现预算和绩效管理一体化。
《意见》指出,各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估,审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,将绩效目标与预算同步批复下达。各级财政部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制,对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款,督促及时整改落实。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制,逐步开展部门整体绩效评价,对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价,必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。
——从管理体系上来看,全面实施预算绩效管理要实现“全覆盖”,即要将预算绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”,并延伸至政府投融资活动。
《意见》指出,各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面,要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面,要重点关注预算资金配置效率、使用效益,特别是重大政策和项目实施效果,其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定,重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。同时,要积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。
除一般公共预算外,各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,加强“四本预算”之间的衔接。其中,政府性基金预算绩效管理,要重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况,地方政府还要关注其对专项债务的支撑能力。国有资本经营预算绩效管理,要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况。社会保险基金预算绩效管理,要重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。
进一步推动全面实施预算绩效管理落地
绩效管理专业性、技术性较强,加强制度建设是全面实施预算绩效管理的重要基础。为此,《意见》对加强预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束等方面作出了明确规定。
《意见》明确,要完善预算绩效管理流程,制定预算绩效管理制度和实施细则,引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,使预算绩效管理有章可循、有规可依。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架,以及分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,加快预算绩效管理信息化建设,创新评估评价方法,提高绩效管理的科学性。
有效发挥预算绩效管理的激励约束作用也是改革成功实施的关键。为此《意见》还明确了预算绩效管理的责任主体,提出权责对等,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权,调动其履职尽责和干事创业的积极性。同时,压实部门和资金使用单位的绩效主体责任,建立绩效评价结果于预算案安排和政策调整挂钩机制,切实做到花钱必问效、无效必问责;加大绩效信息公开力度,发挥审计机关的职能作用,加强人大和社会各界监督,促使资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,是一项长期的系统性工程。中国财政科学研究院院长刘尚希说,近些年来,财政部对预算绩效管理高度重视,不断探索和推进,取得了一定成效。但全面实施预算绩效管理说起容易,做起来难。此次《意见》的出台,只是万里长征走完了第一步,下一步要贯彻落实好《意见》,还有很多工作要做。
对此,财政部有关负责人表示,贯彻落实《意见》是各地区各部门当前和今后一段时期的重点任务。财政部将按照党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的重大部署,切实发挥组织协调作用,加强制度建设,持续推进预算绩效管理常态化、规范化、法制化。下一步,财政部将继续推进意见的贯彻落实,对各地区各部门提出明确要求,并制定一系列相应的配套文件,进一步推动全面实施预算绩效管理。
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