实施中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制是我国近年来财税体制改革的重要内容之一。河南省作为首批试行中期财政规划改革的省份之一,于2014年启动中期财政规划改革,四年来取得了一些成功经验,同时也存在一些问题。河南的实践对于在全国范围内全面推行中期财政规划改革具有一定的指导意义和参考 价值。
中期财政规划改革主要措施
(一)建立跨年度预算平衡机制。编制三年中期财政规划,第一年规划内容为年度预算,年度预算经省人大会审议通过,具有法定效力,后两年规划内容则是以后年度预算形成的基础,其形成的控制数,对后续编制滚动财政规划具有约束作用。其中,中期财政规划中的专项资金规划可以根据项目实施情况在三年规划期内进行相应调整。
(二)完善综合预算管理体系。改变传统的固定预算编制方法,实行零基预算;实施全口径预算,将全部收入支出列入预算,统筹安排各项支出,逐步缩小预决算差距;加快年度预算支出执行进度,强化结余结转资金管理,规定各类资金使用年限,超出年限将收回财政统筹管理;加强一般性支出管理,单列“三公”经费,按支出经济分类科目编制公用经费,控制、压缩一般性支出规模;加强专项资金统筹力度,清理、整合专项资金,充分发挥专项资金的使用效益。
(三)突出专项项目保障作用。以专项项目为抓手,围绕预期发展目标和重点工作任务,严格项目准入条件,明确项目内容、实施计划,做好项目立项及评审论证;编制专项项目分年度预算,逐年对专项规划进行评估,根据实际情况调整专项项目规划,统筹提出专项资金安排建议,建立专项滚动调整机制;改革项目支出管理方式,推进管理理念“三个转变”,注重提前进行项目的研究和评审,加强项目执行进度监督和绩效考核。
(四)发挥财政规划导向作用。不断完善生均财政经费核拨办法,优化生均财政拨款机制,引导高校根据自身办学条件、办学水平分类发展,推动特色优势学科建设,推进“双一流”学科建设;改革人员经费拨款方式,根据实际情况不再核拨退休人员经费,引导部门积极推进养老保险改革;引导部门按照部门预算经济分类、对应的政府预算经济分类编制中期财政规划,稳步推进政府支出分类科目改革。
中期财政规划改革成效
(一)省级财政跨年度平衡机制逐步形成。通过编制三年中期财政规划,提前确定预期三年的重点项目支出,根据项目进度分年度资金需求安排支出,使得支出预算的执行更加灵活,当年预算支出缺口可通过下年度预算解决,同时通过稳定调节基金分年度消化重大项目增支,从而建立了较为科学的财政跨年度预算平衡 机制。
(二)部门工作的前瞻性和计划性大幅增强。通过实施中期财政规划改革,推动各部门梳理、分析现行部门规划与相关政策的执行效果,以问题为导向,研究制定本部门未来三年发展目标、重点任务以及分年度工作计划,有效提高了部门工作安排的前瞻性;各部门提前得知规划支出控制数,有利于统筹规划资金安排,增强了部门统筹保障未来工作的计划性。
(三)预算管理的科学性和有效性极大提升。通过中期财政规划的编制,延长了部门预算编制时间,便于部门提前做好重点项目的申报、评审、筛选、入库等准备工作,有利于对项目的充分评审论证,增强了预算安排的科学性;各部门能够提前得知规划支出控制数,提前做好项目实施准备工作,提高了年初预算到位率和有效性,加快了支出预算的执行,减少了预算临时追加和结余结转,有利于建立全面规范、公开透明的预算制度。
(四)省委省政府重大决策得到有效保障。通过中期财政规划的编制,以国家重大战略规划为重心,以促进全省经济社会全面发展为目标,依据行业专项规划和部门发展规划以及相关政策,围绕省委省政府重大政策措施,以专项资金为抓手,优化财政支出结构,集中财力办大事,为省委省政府重大决策部署的顺利实施提供有效的财力保障。
中期财政规划改革存在的问题
(一)中期财政规划改革相应政策变动较大。由于国家持续推进财政体制改革,相关政策不断出台、修订和完善,导致河南省中期财政规划改革相应的政策环境变化较快,各部门往往还没有完全把握已有政策,又得学习了解新的政策,中期财政规划改革的效果受到一定影响。
(二)财政分配机制不稳定。作为中期财政规划改革核心的财政分配机制,受国家和省级相关发展战略的影响每年都有变化,使得各部门编制规划及进行相应的改革出现波动情况,也在一定程度上影响了中期财政规划改革的效果。
(三)专项项目管理配套制度不够完善。作为中期财政规划改革的重要抓手和突破口,专项项目需要健全和完善的管理体制来保障,河南省专项项目管理体制仍不完善,专项资金抓手的作用还未充分发挥。
(四)预算管理基础较为薄弱。河南省预算管理基础较为薄弱,在一定程度上适应中期财政规划改革的能力不够强,也影响了中期财政规划改革的实施。
继续推进中期财政规划改革的建议
(一)保持相应政策的连续性和稳定性。根据国家财政体制改革特别是中期财政规划改革相关文件精神,把握中期财政规划改革核心内容,保持政策的连续性和稳定性,充分发挥中期财政规划改革的作用。
(二)提高财政分配机制的科学性和合理性。全面梳理国家及省级重点战略规划,根据三年发展目标、重点任务,制定科学、合理的财政资金分配机制,增强中期规划的导向性,引导部门围绕发展规划实施中期财政规划管理改革。
(三)建立健全项目管理配套机制。充分发挥专项资金抓手作用,建立健全项目管理配套机制,完善项目立项、评审、调整机制,强化专项资金执行监督,实时公布专项执行进度,加大专项资金考核力度,切实加快预算支付进度,提高专项资金使用效益。
(四)夯实预算管理基础。建立科学完善的财务管理体系,加强会计人才培养,形成一批综合素质高、业务能力强的会计团队,夯实预算管理基础,有效推进中期财政规划改革的 实施。
责任编辑 李烝