城乡居民养老保险的合并实施,转眼间已经进入到了第四个年头,距离“2020年时建成公平和统一的城乡居民基本养老保险制度”的目标,也只剩下两年的时间。诚然,相比“新农保”和“城居保”,现行城乡居民养老保险无论是在覆盖范围和资金筹措,还是在基金管理和待遇支付上,都实现了显著的升级与跨越。然而,由于人口老龄化的不断加速和经济发展的不平衡性,现行城乡居民养老保险的可持续发展,也仍然面临着诸多的困难和挑战。因此,按照国务院针对现阶段我国城乡居民养老保险发展所设定的目标和要求,笔者认为关键在于加快提升其可持续性水平,主要应当把握好三个基本维度。
一是制度的可持续性。“制度”的实质既是关系到某些社会关系和相互作用的思想习惯,同时也是一种社会博弈的规则。统一的城乡居民养老保险作为一种正式的制度安排,其建立与发展首先是一项了不起的成就,同时也是在前期不断尝试和总结的基础上,以及政府的持续关注与大力推动之下所取得的。与此同时,作为一种“公共产品”的城乡居民养老保险制度,不仅包含着一系列有关个人缴费、集体与政府补贴、基金管理与待遇支付等规则与制度的安排,而且也具备着降低交易费用、提供制度激励和改变个体行为与竞争方式等制度的基本功能。然而,基于制度供给能力与制度需求状况的有效平衡目标,现阶段我国城乡居民养老保险制度的可持续发展,仍旧面临着一系列的问题,尤其是“激励机制设计”与“关系转移接续”方面的问题。这些问题既受制于当前的制度供给能力,同时也关系着养老保险制度需求的满足程度和水平。例如,根据人力资源和社会保障部门的统计数据进行推算,2015年城乡居民养老保险个人缴费的700亿元是由35672万人履行缴费义务后形成的,即人均的缴费水平尚不足200元;从待遇支付的情况看,则是面向14800万人支出了2117亿元,即平均每人每年度领取的额度为1430元,也就是大约每月120元左右。很显然,这是既定的制度框架下,参保对象综合对比当前的支出成本与未来的收益水平后自行选择的结果,同时也暴露出了制度设计中激励因素的不足和待遇水平的相对低下问题。
二是财务的可持续性。城乡居民养老保险的财务可持续性就是在既定的制度框架下,能够应对人口老龄化的持续冲击,在可以预见的长期之中向被保险对象提供稳定的满足基本生活保障需要的养老金待遇。事实上,通过对现阶段城乡居民基本养老保险的覆盖情况(约为75%)和人口年龄结构变化(老年抚养比约为14.5%),当前养老保险缴费水平(按照所设定的缴费档次和城乡居民之间收入水平的差异性,农村居民所承担的最高缴费率水平约为17.5%,城镇居民约为6.4%),城乡居民养老保险待遇水平(总体的养老金替代率水平约为5.1%至24.2%),以及城乡居民养老保险基金的收入与支出情况等,可以发现目前我国城乡居民养老保险的财务可持续性状况基本稳定,但抚养比的持续走高以及待遇水平的相对较低等,也意味着财务可持续性依然存在着缺陷与不足。例如,在采用联合国对我国人口总量的预测结果,并依照有关部门对我国城镇化发展速度的预测(2020年时城镇化率将达到60.34%),以及在设定城乡居民养老保险待遇按照高、中、低不同档次的目标替代率进行支付的条件下,现行的城乡居民基本养老保险的年度收支平衡很可能会在25年以内被打破,整个城乡居民养老保险基金的累计结余也很可能在30年之后就会被“消耗殆尽”。这样的测算结果同时也表明了“人口老龄化”“缴费水平”“财政补贴”“养老金替代率”“市场利率”等才是会对城乡居民养老保险长期财务可持续性产生重要影响的最基本因素。
三是管理的可持续性。城乡居民养老保险的管理可持续性,主要指的是在既定的制度框架之下,经由特定的组织机构,对养老保险的计划、组织和实施进行协调和控制,从而实现城乡居民养老保险政策目标的良性运行状态。现阶段我国城乡居民养老保险的管理体制正在逐步健全,经办机构处于有序发展的状态,而管理服务也正在逐步走向标准化和规范化的轨道,因此整个城乡居民养老保险的管理可持续性水平逐步提升。综合当前与未来城乡居民养老保险发展的需要,目前对其管理可持续性水平继续提升形成制约,或未来可能造成不利影响的问题,主要就在于当前已经得到充分关注并且已经采取了各种措施予以推动和促进的信息化建设、社会化服务和精细化管理三个方面。在信息化建设方面,虽然现阶段我国城乡居民养老保险信息化建设已经开始步入正常轨道,并正在依照着“广、高、融、深、通”的要求逐步得到完善,但是同时也应当看到各地区之间的信息化水平有着较大的差异,而基础数据的管理与维护也存在着不准确和不全面等问题;在社会化服务方面,不仅养老保险费用的社会化征缴和待遇的社会化发放问题一直存在,同时社会化服务的内容也有待于进一步实现拓展和丰富,如未来应当包括更多的精神层面的服务内容等;在精细化管理方面,目前我国的城乡居民养老保险管理,总体上依然是处于粗放管理的阶段,不仅各个地方的管理水平和管理效率存在着巨大的差异,而且目前也主要是将重点放在了推进制度覆盖、信息系统建设和健全服务规范等。为此,接下来就需要将精细化管理的理念引入到养老保险管理的全过程,即不仅要明确城乡居民养老保险事业的发展战略和具体目标,同时更要将具体的分解任务和管理责任落实到每一个人和每一个环节,从而减少对各类资源的占用,降低养老保险管理的成本,并持续有效地提高养老保险的管理效率。
责任编辑 张小莉