时间:2019-10-22 作者:邓永忠 重庆市綦江区财政局
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摘要:
近年来,中央各部门、各级地方政府加强了乡村财务管理工作,不断探索完善乡村财务管理机制,规范乡镇财政财务管理取得了显著成绩。特别是党的十八大之后,中央纪委加强了侵害群众利益不正之风和腐败问题的整治力度,进一步规范乡村财务管理工作。但在村级集体财务管理过程中,仍然存在一些不规范、不到位、不完善的地方,违规违纪问题屡禁不止,违法案件时有发生。这些问题虽然发生在部分地区、基层农村、部分领域,但却抹黑了党和政府的形象,造成了恶劣的社会影响;究其根源,还是在村级财务监管体制和机制上出现了问题,因而需要加大力度加以解决。
村级财务监管存在的主要问题及原因
(一)村级财务管理监督体制,主要存在“政经不分”问题。村级财务管理包括农村(社)集体经济组织、农村(社)合作经济组织、城市合作经济组织、农村村民委员会、农村社区委员会、城市社区委员会六种基层组织的财务管理工作。前三者是农村城市市场的经营主体,主要功能都是发展农业生产,属农村城市准企业组织,系经济领域的特别法人;后三者是农村城市基层群众自治组织,主要功能是协助本乡镇(街道)党委加强农村基层政权建设,属基层政权建设服务性组织,系政治领域的...
近年来,中央各部门、各级地方政府加强了乡村财务管理工作,不断探索完善乡村财务管理机制,规范乡镇财政财务管理取得了显著成绩。特别是党的十八大之后,中央纪委加强了侵害群众利益不正之风和腐败问题的整治力度,进一步规范乡村财务管理工作。但在村级集体财务管理过程中,仍然存在一些不规范、不到位、不完善的地方,违规违纪问题屡禁不止,违法案件时有发生。这些问题虽然发生在部分地区、基层农村、部分领域,但却抹黑了党和政府的形象,造成了恶劣的社会影响;究其根源,还是在村级财务监管体制和机制上出现了问题,因而需要加大力度加以解决。
村级财务监管存在的主要问题及原因
(一)村级财务管理监督体制,主要存在“政经不分”问题。村级财务管理包括农村(社)集体经济组织、农村(社)合作经济组织、城市合作经济组织、农村村民委员会、农村社区委员会、城市社区委员会六种基层组织的财务管理工作。前三者是农村城市市场的经营主体,主要功能都是发展农业生产,属农村城市准企业组织,系经济领域的特别法人;后三者是农村城市基层群众自治组织,主要功能是协助本乡镇(街道)党委加强农村基层政权建设,属基层政权建设服务性组织,系政治领域的特别法人。这样两大类基层组织的功能和作用、使用资金、财务制度、使用票据都各不相同,且行业主管部门的职责也各不相同,村级财务管理理应由不同行业主管部门分别进行监管。
2006年10月,中央纪委、监察部、财政部和农业部四部委联合出台了《关于进一步规范村财务管理工作的通知》,明确规定财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作,农业部门主要负责规范村级财务管理工作。但通知精神与《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》规定的农村村民委员会、城市居民委员会与农村城市集体经济组织之间关系层级相悖,且监督体制顶层设计无意中违背了“政经分离”的规则原则。
在村级财务管理指导工作中,农业部门将农村集体经济组织和农村合作经济组织与农村(农村社区)村民委员会两类不同性质村级财务混为一谈进行监管,以农村经济组织财务管理方式管理农村(农村社区)村民委员会财务,这样造成农村村民委员会和农村社区委员会财务名义上由行业部门监管而实则部门不关心的局面。民政部门虽然拥有农村城市基层政权建设的管理职能,但《村民委员会组织法》和中纪委《通知》却没有赋予民政部门监管农村村民委员会和农村社区委员会财务的职能,《居民委员会组织法》也未明确民政部门监管城市社区委员会财务的职能,很多区县的基层群众自治组织财务呈现出无行业部门监管的“真空”状态。
(二)村级财务日常管理体制,主要存在“政企不分”问题。在村级财务管理指导过程中,农业部门没有分清资金管理与财务管理的区别,且将两类不同性质村级财务混为一谈进行管理,这违背了“政企分离”的管理原则。乡镇(街道)政府与农业主管部门在加强村级财务管理上实际存在意见分歧,进而造成了村级财务管理基层工作阻力。我国加入WTO之后,先后推行了一系列农村综合改革,部分省市还开展了乡镇(街道)农经机构改革工作。部分省市政府将原由农业部门直接管理的乡镇农经机构和村级财务管理职能全部移转给了乡镇(街道)政府管理,但无法将中纪委明确的农业部门主体管理责任转交给乡镇(街道)政府承担责任,从而造成乡镇(街道)政府就更不重视村级财务管理工作。加之,乡镇设置村级财务代理中心五花八门,农业部门不但失去了村级财务管理的直接监管机构,而且失去了行业监管的工作通道,导致工作乏力,造成村级财务管理进一步混乱。
(三)村级财务管理制度体系,存在分类设计不全缺陷。到目前为止,财政部门只依据《企业财务通则》和《农民专业合作社法》,制定了农村集体经济组织和农村合作经济组织两种农村经济组织的村级财务管理制度,且没有明确农村经济组织使用票据的性质(社会企业税票或者专门收支票据);未制定或者明确基层群众自治组织和城市合作经济组织的村级财务管理制度,也未制定基层群众自治组织财务收支统一票据。村级财务管理由于部门缺少行业财务管理制度,造成了部门分类监管村级财务有一定的困难,整个村级财务管理制度体系呈现出不健全的状态。
(四)财务重点监督方向不明,部门监督重点存在偏差。在村级财务管理指导工作中,农业部门没有分清资金管理与财务管理的区别,且将两类不同性质村级财务混为一谈进行管理,导致财政、审计和纪检部门监督村级财务管理的重点存在偏差。在村级财政补助资金的管理工作中,迫使财政部门将财政支持农村(社区)村民委员会基层阵地建设和村公益性设施建设(生产和非生产)资金,拔付给农村集体经济组织,与村集体经济组织自有资金和财政支持农业补助项目资金进行混合使用,造成了村级财政补助资金未分性质管理,使用效益不高。在村级财务管理审计监督工作中,纪检部门、审计部门只将全部村级财务管理纳入重点监督、审计范围,而无法单独将基层群众自治组织财务管理作为重点,增大了相关部门的审计、监督难度。
(五)财务主体管理责任不清,监管存在推诿扯皮现象。乡镇(街道)领导比较重视农业补助项目和农业基建项目的资金管理工作,这有利于本乡镇(街道)财政资金的周转和调度。加之,乡镇(街道)政府与农业主管部门在村级财务管理上存在意见分歧,工作中依据中纪委《通知》将主体管理责任推给农业主管部门,而未将责任压力传导给村(社区)基层干部。已经开展了乡镇农经机构改革的地区,村级财务管理还存在机构和职能与主体责任不一致的矛盾,导致了农业主管部门与乡镇(街道)政府主体管理责任不清问题,在村级财务日常管理工作中,还普遍存在推诿扯皮的现象,村级财务日常管理进一步混乱。
(六)财务公示主体责任不明,民主理财监督形同虚设。在村级财务管理公示过程中,由于村级财务主体管理责任不清的原因,造成了主体公示责任不明的问题。有的乡镇(街道)财务代理中心队伍不稳定,财务核算人员更换频繁,未按时交接工作,未及时结账做账,账目公开公示不及时;多数乡镇(街道)村级财务以干部差旅费、村社办公费、工程项目支出等名目笼统公示,而未公示支出明细内容和实质性内容;多数乡镇(街道)只公示了村社的资金账目,而未公开村社的资产资源;村(社区)虽然都成立了村务监督委员会,且落实了人员工作补助经费,但监委会成员责任心不强,缺乏财务会计基础知识,且有的长期外出打工,有的理财小组长将印章交给社(社区)报帐员代为保管,村级财务公示流于形式,农民就近监督作用难以发挥。
(七)财务代理中心设置不规范,街镇存在五花八门的现象。已经开展了乡镇农经机构改革的地区,乡镇(街道)政府设置村级财务代理中心不统一不规范。有的把村级财务管理挂在乡镇经发办名下进行管理,有的把村级财务管理挂在乡镇农业服务中心名下进行管理,有的把村级财务管理挂在乡镇统计站名下进行管理,有的甚至挂在乡镇财政所与财政国有资金进行混合管理,有的乡镇(街道)财政所干部“既是裁判员又是运动员”,为乡镇(街道)政府利用农村集体资金进行名为周转而实则挪用资金的乡镇财政运转创造了条件。加之,村级财务代理中心核算人员不稳定,会计业务管理素质参差不齐,导致了村级财务管理进一步混乱。
强化村级财务监管的建议
(一)全面调研村级财务管理工作,完善村级财务管理监督体系。建议按照中办、国办《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中“关于厘清乡镇政府、村(社区)委员会和农村集体经济组织权责边界”的要求,由中纪委和监察部牵头,遵循“政经分离”的原则,重新完善村级财务管理的顶层设计。进一步明确农业部门主要负责规范农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织的财务管理工作,并承担相应的行业监管责任;工商部门主要负责规范城市合作经济组织的财务管理工作,将其纳入城市个体工商户财务范围进行管理,并承担相应的行业监管责任;民政部门主要负责规范农村和城市基层群众自治组织财务管理工作,增加对乡镇(街道)政府的控制能力,并承担相应的行业监管责任;乡镇(街道)政府主要负责本级村级财务管理工作,并承担主体管理及公示管理责任,构建村级财务管理的监督体系。经济发达地区的有些区县已经按照“政经分离”的原则,探索试点了村级财务管理部门分类监管模式,其监管效果比较理想。
(二)村级财务实行分类监管模式,行业部门分别建立管理体制。按照中纪委和监察部重新设计的部门分类监管模式,由农业部门和民政部门各自分别制定村级财务管理制度。农业部门主要负责建立农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织的财务管理体制,由各农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织自主选择社会中介机构或本乡镇(街道)财务代理中心进行会计核算,与财政部门配合,以农业项目资金管理方式搞好补助资金绩效评价工作;民政部门主要负责建立基层群众自治性组织的财务管理体制,将各基层群众自治组织财务集中委托给乡镇(街道)财务代理中心进行财务核算,与审计部门配合,完善农村(农村社区和城市社区)村民委员会负责人任期届满和各种离任的经济责任审计制度。
(三)健全村级财务管理制度体系,为推行分类监管创造条件。财政部门应当尽快制定或者明确基层群众自治组织财务管理制度,可先采取公益性事业单位财务管理制度进行代替,统一印制全国基层群众自治组织财务收支票据,为各基层群众自治组织的正常运转创造必要条件;尽快明确农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织财务票据的性质,为农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织正常经营创造必要条件;同时,为农业部门和民政部门加强村级财务监管提供必要的财务制度依据。
(四)突出村级财务管理监督重点,减轻监督部门的工作压力。在村级财政补助资金管理方面,财政部门分别采取资金管理和财务管理方式改革村级财政补助资金管理模式,将财政支持农村(社区)村民委员会基层阵地建设和村公益性设施建设(生产和非生产)资金拨付给农村(社区)村民委员会进行管理,纳入基层群众自治组织进行财务管理;将财政支持农业生产发展的农业补助项目资金拨付给农村集体经济组织或者农村合作经济组织进行使用,纳入农业补助项目进行资金管理。在村级财务管理审计监督方面,审计部门将基层群众自治组织财务作为重点审计范围,这样可以减少区县审计部门的工作量。在村级财务管理纪律监督方面,纪检部门将基层群众自治组织财务作为重点监督对象,这样可以减小纪检部门监督的工作难度,从总体面上就规范了村级财务管理工作。
(五)明晰村级财务主体管理责任,迫使街镇改变压力传导方向。根据《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,贯彻“乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心,是农村基层组织和基层政权建设的龙头”精神,进一步明确乡镇(街道)政府与农业主管部门和民政主管部门的主体管理责任和行业监管责任。农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织财务由各农村(社区)村民委员会承担直接管理责任,乡镇(街道)政府承担本级主体监管责任,农业部门承担相应行业监管责任;基层群众自治组织财务由各乡镇(街道)政府承担主体管理责任,民政部门承担相应行业监管责任;财政、审计、纪监部门按照各自职能和职责承担村级财务相应的会计、审计和纪律监督职责。村级财务管理实行部门分类监管模式,能够有效地化解村级财务管理上的认识困惑和理解误区,统一乡镇(街道)领导与农业部门和民政部门在村级财务管理上的意见分歧,迫使乡镇(街道)政府调整责任压力传导的方向,将责任压力传导给村(社区)基层干部,减小基层对村级财务管理的阻力,强化村级财务日常管理工作。
(六)明确村级财务主体公示责任,发挥农民群众就近监督作用。按照“谁主体,谁公示”的原则,明确乡镇(街道)政府和农村(社区)村民委员会与民政主管部门和农业主管部门主体公示责任。由各乡镇(街道)政府负责承担基层群众自治组织财务公示工作,各农村(社区)村民委员会负责承担本村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织的财务公示工作,民政部门和农业部门分别负责承担相应的公示督促工作,督促各乡镇(街道)政府和农村(社区)村民委员会履行主体公示责任。由各行业主管部门分别制定村级财务公开范围,公示内容、公示样式、公示时限、公示明细和公示要求,与党委政府的要求相配合,实行基层群众自治组织党务、政务、村务、村委员会财务、集体经济财务“五公开”制度。充分发挥村(社区)代表大会或者村(社区)群众代表的议事、讨论、决策作用和功能,强化村级监督委员会的监督作用,发挥农民群众就近监督的优势。
(七)规范乡镇财务代理中心设置,畅通职能部门监管工作通道。已经开展了乡镇农经机构改革的地区,由区县政府负责规范乡镇(街道)村级财务代理中心设置工作,明确由各乡镇(街道)政府负责组建本辖区村级财务代理中心。统一挂在乡镇(街道)民政事务办公室或者社会事务办公室名下进行管理,承担各基层群众自治组织的财务核算或者受委托办理农村(社)集体经济组织和农村(社)合作经济组织会计核算工作,体现村级财务管理民政主管部门的行业监管责任或者乡镇(街道)政府主体管理责任。
责任编辑 喻胜强
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