时间:2019-10-22 作者:何杰 中国财政科学研究院
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摘要:
平台公司是城市建设运营商,对我国经济发展与城镇化建设发挥了重要作用,但经营严重依赖政府信用背书。平台公司转型是国有企业改革的一部分,转型市场化国企趋势目前已经确立。探索平台公司转型路径,应当遵循“市场化、集团化、专业化”的原则,与推动混合所有制改革“双向并行”,实行“三步走”策略。首先是资产、负债及人事与政府脱钩,成为市场化经营主体,构建完善的公司治理机制;其次是统筹整合辖区资源,并购重组和资产注入等手段并用,集中优势、重点突破,形成区域性集团公司;三是专注特定行业和特色专业领域,做精做深成为“小巨人”,最终成为定位清晰、特色鲜明且经营稳健的新时代城市服务商。
地方政府投融资平台转型迫在眉睫
政策环境转变、债务规模扩张、融资环境恶化、潜在风险点增多迫使政府投融资平台亟需转型发展。
(一)政策环境改变,倒逼平台公司转型。近年来,地方政府债务的迅速膨胀收到监管层的密切关注。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。此后,财政部、发改委、银保监会等监管部门陆续发文,从多角度推动融资平台转型和规范发展,...
平台公司是城市建设运营商,对我国经济发展与城镇化建设发挥了重要作用,但经营严重依赖政府信用背书。平台公司转型是国有企业改革的一部分,转型市场化国企趋势目前已经确立。探索平台公司转型路径,应当遵循“市场化、集团化、专业化”的原则,与推动混合所有制改革“双向并行”,实行“三步走”策略。首先是资产、负债及人事与政府脱钩,成为市场化经营主体,构建完善的公司治理机制;其次是统筹整合辖区资源,并购重组和资产注入等手段并用,集中优势、重点突破,形成区域性集团公司;三是专注特定行业和特色专业领域,做精做深成为“小巨人”,最终成为定位清晰、特色鲜明且经营稳健的新时代城市服务商。
地方政府投融资平台转型迫在眉睫
政策环境转变、债务规模扩张、融资环境恶化、潜在风险点增多迫使政府投融资平台亟需转型发展。
(一)政策环境改变,倒逼平台公司转型。近年来,地方政府债务的迅速膨胀收到监管层的密切关注。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。此后,财政部、发改委、银保监会等监管部门陆续发文,从多角度推动融资平台转型和规范发展,平台公司市场化转型已成定局。
(二)平台债务负担较重,风险集中凸显。据全国人大调研数据显示,截至2014年末政府融资平台举借6万亿元,占同期政府债务余额的39%。根据wind数据库显示,截至2018年3月底,政府融资平台债务余额约为4万亿元,相比2014年数据虽有所下降,但在当前的政策环境下债务负担仍比较重。根据银监会发布的《地方政府融资平台全口径融资统计表》,截至2017年末,全国共有政府融资平台9185家,已有2549家政府融资平台已经被调出平台管理名单,不再承担政府融资功能。但从风险覆盖情况看,风险集中度高,政府融资平台按照平台产生的现金流占应还债务本息的比重(即覆盖率),可以分为无覆盖(覆盖率低于30%),半覆盖(覆盖率位于30%至70%之间),基本覆盖(覆盖率位于70%至100%之间)和全覆盖(覆盖率超过100%)。在9185家政府融资平台中,西部地区风险覆盖情况相对较弱,有35%的政府融资平台不能实现覆盖,甚至有25%依然是无覆盖,比东部高21个百分点,比中部高出12个百分点。
(三)金融监管严格,平台融资难度大增。根据银监会政策要求,自2010年3季度开始编制地方政府融资平台名单,名单内平台被分为监管类(即仍按平台管理类)和监测类(即退出类平台)。在发放贷款方面,银监会要求金融机构不得向名单以外的平台公司发放贷款,且对名单内监管类平台的发放贷款还需要满足资产负债要求且融资规模受到控制。证监会要求被列入银监会监管类名单的平台不能发行公司债券,对于退出类平台,其来自所属地方政府的收入占比不得超过50%。财政部要求金融企业不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。此外,在金融监管日趋严格的背景下,当前平台公司资金成本在不断上涨,一些融资平台融资利率从去年的6%—7%一路攀升,非标、融资租赁、信托等表外渠道也基本被堵。由于难以获得新的贷款,融资平台不得不用自有资金偿还,银行的揽储压力不断增加,进一步加大了投融资平台下一步融资的难度。
(四)经济发展转型,政府融资功能剥离。中国经济目前正在从投资驱动型转向消费驱动型转变,融资平台的投融资职能逐步弱化。2015年开始实施的新预算法,赋予了地方政府一定的举债权,也明令禁止地方政府以发行债券之外的方式举借债务。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求,“剥离融资平台公司政府融资职能”。此后,平台公司对其举借的债务遵循“谁借谁还、风险自担”的原则,政府不再承担偿还责任。之后,发改委等部门也纷纷出台文件限制城投债的发行。平台公司成立的初衷是代政府融资,现在失去了政府信用这一强有力的担保,发展举步维艰,平台公司的转型已成定局。
城投转型“三步走”策略
银监会名单内的平台公司融资渠道狭窄,且协同监管日益严格,转型发展箭在弦上。
(一)“市场化”:理顺政企关系,完善治理机制。资产、负债及人事与政府脱钩,使得平台公司成为市场化经营主体,从而构建完善的公司治理机制是平台公司转型的第一步。区分类型“关、停、并、转”。一是清理空壳类融资平台。对只承担公益性项目融资任务、且主要依靠财政资金偿还债务及维持日常运营的空壳类融资平台公司,应当予以撤销。二是整合实体类融资平台。对承担公益性项目建设及运营职能的融资平台,通过兼并重组、整合归并同类业务等方式,转型为市场化运营的国有企业。三是剥离商业类融资平台。对于承担一定政府融资职能的商业类国有企业,今后不再承担政府融资功能。严格执行公益项目建设主体名单制。在不承担政府融资职能的前提下,严格限定承接政府公益项目建设的平台公司数量,并把主体名单报当地主管部门备案。此外,对于政府委托企业实施的公益性项目,按照政企分离、权责对等的市场化原则,并严格履行合同协议约定的权利与义务。稳步退出融资平台序列。按照银监发[2012]12号文规定,融资平台退出需满足五个条件:一是符合现代公司治理要求,属于按照商业化原则运作的企业法人;二是资产负债率在70%以下,财务报告经过会计师事务所审计;三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖;四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源,且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;五是诚信经营,无违约记录,可持续独立发展。根据银监发[2013]10号文,融资平台退出按照以下程序进行:一是融资平台的某债权方(一般为银行)发起,各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。二是各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。三是各债权银行获总行退出审批通过后,与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商,并由三方签字确认。四是地方政府及相关部门承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保;各银行承诺按审慎信贷原则进行贷款管理,并独立承担新增贷款风险。五是牵头行将资料收集齐备后报备平台属地监管机构,监管机构在平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。
(二)“集团化”:实行多措并举,统筹整合资源。并购重组和资产注入等手段并用,集中优势、重点突破,形成区域性集团公司是平台公司转型的第二步。资产注入增强发展后劲。缺乏经营性资产、盈利能力差、依赖财政补贴,是制约平台公司发展的核心因素,也是“信用为王”模式造成政府债务膨胀的主因,打造“资产为王”的增长路径非常迫切。为平台公司注入资产有如下几步:一是清理政府公益性资产。对于注入城投公司的公益性资产,采用直接收回、债务置换后收回和经营性资产置换的方式进行收回。二是增加经营性资产注入。将各类政府部门持有的优质上市公司资产划转注入平台公司,增加优质资产;将已经建造形成的大量存量资产,比如路桥、隧道、水厂等,划拨给平台公司,成为其固定资产,优化资产负债表结构;将规费和土地预期增值等资产注入,潜在增强城投平台的信用背书。三是建立资本市场版图。在资源配置、信用支持等方面向平台公司倾斜,稳步提升主体信用资质。通过定增参股上市公司,逐步进军资本市场。择机增持银行、保险、信托等金融机构股权,有序增加融资便利。加大新能源、新材料等新兴产业投资力度,培育新的利润中心。强化与国家开发银行、商业银行及证券公司等合作,多方拓展基础设施和公共事业建设资金渠道。
(三)“专业化”:深化产业发展,提升信用等级。有效整合各类分散资源,分条块组建专业投资集团,专注特定行业和特色领域,做精做深成为“小巨人”是平台公司转型的最终落脚点。具体有如下三方面:一是集团控股的专业化运营模式。首先,在深入分析市县(区)平台公司资产负债情况,完成资产剥离和负债清理基础上,按照业务板块开展兼并收购,集中打造旅游、水务、建设、交通、能源等专业化国有企业,形成核心平台为依托的集团化控股公司,实现信用上移和资产下沉。其次,实现“要素资产化,资产资本化”,积极盘活土地、基础设施、生态环境、服务产业等要素,将其注入相应平台公司实现资本化运作,达到“盘活存量、吸引增量”和“以城建城、以城兴城”的成效。二是设立当地融资担保公司。首先,以大数据为抓手开展信用体系建设,与所在省担保集团联合发起当地融资担保公司,并积极争取国家融资担保基金业务支持,为平台公司、国有及民营企业债券发行提供担保,形成市场化增信体系;其次,在做好风控基础上,加大小微企业、“三农”等普惠金融领域投入力度,着力解决融资难、融资贵问题。三是设立当地资产经营管理公司。重点打造三大业务板块:首先是不良资产处置,与四大及省属资产管理公司合作,共同处置地方国企及商业银行不良债务,帮助国企脱困的同时赚取资产周期溢价。其次开展并购重组业务,联合国内外知名风投机构,在充分挖掘本地资源禀赋和产业布局的基础上,扬长避短与取长补短相结合,开展横向和纵向并购重组。最后是进行战略投资,对高端装备、新能源、新材料、生物制药等新兴产业,以及银行、保险等金融机构进行战略投资,做好流动性安排和久期管理,长短搭配提升企业发展后劲。
平台公司“弯道超车”发展路径
转型后融资平台公司,必须突破原有发展模式,更加注重政策导向、高质量发展,不断丰富金融工具,稳步提升核心竞争力。
(一)以资产证券化融得“活钱”。证券化方式既能盘活存量、提升资产流动性,又能提前折现收益回收资金,是当前及之后一段时间较为有利的融资方式。一是大力发展收益权类资产证券化。全面梳理平台公司及国有企业资产权属情况,对于具有收费权的资产,如供水、供电、供气、停车场、高速公路、大桥收费权及景区门票等,大力开展资产证券化工作,提前回笼未来现金流,提高存量资产周转率,优化企业债务结构,提升企业业务拓展空间。二是多方开展债权类资产证券化。鼓励地(县)农商行和城商行开展信贷资产证券化,盘活存量信贷资产,腾挪授信进一步满足企业融资需求;推动优势企业开展供应链资产证券化,在缩短账期提升效率的同时,更好满足上下游企业信用融资。支持融资租赁债权资产证券化,更好服务重资产企业融资发展。三是积极推动不动产投资信托基金。探索长租公寓、保障房、工业园、物流园、标准化厂房等不动产,以及市政基础设施等具有长期稳定现金流的重资产项目,在境内外发行REITs产品。
(二)“双向并行”推动混合所有制改革。一方面,转型后的平台公司积极参股民营上市公司。受差别化市场准入和信贷支持影响,民企融资难、融资贵、期限短,且很难进入国计民生关键领域。国有资本进入可为其提供信用增进,不断规范经营管理行为,带动业务发展再上新台阶。另一方面,吸引民营上市公司参与城投改制。以混合所有制改革为突破口,引入社会资本参与国有企业改革,在构建多元化股权结构的同时,为国企带来社会资本的资源与活力,突破束缚企业发展的体制机制障碍。
(三)市场化债转股优化资本结构。金融机构通过市场化方式募集社会资金,以设立基金或资管计划等方式投资企业优质股权,企业用以偿还其存量债务,所投项目通过IPO、并购或回购等市场化方式退出,既为企业提供了股权性中长期稳定资金,又在去杠杆的同时降低了系统性金融风险。市场化债转股有六大步骤。一是根据《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,明确适用的企业和债权范围。二是通过实施机构开展市场化债转股。除国家另有规定外,银行不得直接将债权转为股权,应通过向实施机构转让债权,由实施机构将债权转为对象企业股权。三是自主协商确定市场化债转股的价格和条件。四是市场化筹集债转股资金。五是规范履行股权变更等相关程序。六是通过IPO、并购或回购等市场化方式退出。
责任编辑 张蕊
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