时间:2019-10-22 作者:吴迪|邓彦|张绍婉|杨诗炜 广东工业大学
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摘要:
近年来,财政部出台了一系列制度文件推动预算绩效管理工作,从制度上保障了预算绩效管理的执行,巩固了预算绩效管理改革的成果。绩效目标管理是绩效管理的源头,也是绩效管理的重要组成部分,但实践中的预算绩效目标管理侧重于绩效目标的申报和结果评价,忽略了绩效目标管理的中间环节,且应有的制度保障仍不完善。只有采取一定措施和方法解决实践中存在的问题,才能切实发挥绩效目标在绩效管理中的前置作用,从源头上增强预算编制的科学性、预算执行的可行性及预算监督和问责的可追溯性,促进绩效目标的实现,提高财政资金的使用效益。
构建预算绩效目标全过程管理框架
从全过程管理的思想出发构建绩效目标全过程管理框架,主要包括四个环节:绩效目标设定、绩效目标审核、绩效目标执行监督、绩效目标完成情况评价与反馈(如图所示)。
绩效目标设定环节。这是绩效目标管理的首要环节。要使绩效目标发挥效用,首先要合理清晰地设定绩效目标,使其能够反映上级绩效目标并且易于被检验。绩效目标的设定是部门预算安排的重要依据,应符合三个要求:一是指向明确,设定的绩效目标应当符合国民经济和社会的发展规划、部门职能及事业发展规划等,反映明确的...
近年来,财政部出台了一系列制度文件推动预算绩效管理工作,从制度上保障了预算绩效管理的执行,巩固了预算绩效管理改革的成果。绩效目标管理是绩效管理的源头,也是绩效管理的重要组成部分,但实践中的预算绩效目标管理侧重于绩效目标的申报和结果评价,忽略了绩效目标管理的中间环节,且应有的制度保障仍不完善。只有采取一定措施和方法解决实践中存在的问题,才能切实发挥绩效目标在绩效管理中的前置作用,从源头上增强预算编制的科学性、预算执行的可行性及预算监督和问责的可追溯性,促进绩效目标的实现,提高财政资金的使用效益。
构建预算绩效目标全过程管理框架
从全过程管理的思想出发构建绩效目标全过程管理框架,主要包括四个环节:绩效目标设定、绩效目标审核、绩效目标执行监督、绩效目标完成情况评价与反馈(如图所示)。
绩效目标设定环节。这是绩效目标管理的首要环节。要使绩效目标发挥效用,首先要合理清晰地设定绩效目标,使其能够反映上级绩效目标并且易于被检验。绩效目标的设定是部门预算安排的重要依据,应符合三个要求:一是指向明确,设定的绩效目标应当符合国民经济和社会的发展规划、部门职能及事业发展规划等,反映明确的绩效范围,不得与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等背离。二是具体细化,绩效目标的设定应当从产出、效益、满意度等方面出发,并细化为数量、质量、成本、时效以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等指标,尽量采用定量的方式进行表述,如果采用定性描述,应立足于一定的指标观测点,便于对执行效果进行评价。三是合理可行,制定绩效目标要经过调查研究和合理论证,所制定的指标应与绩效目标密切相关,便于衡量;四是相应匹配,绩效目标应当与实施期内的预算资金量及任务相匹配。
绩效目标审核环节。绩效目标的审核应当强调以绩效目标实现为导向,其主要有四个方面的内容:一是完整性审核,即对绩效目标是否明确清晰以及内容的全面完整性进行审核。二是相关性审核,即对所设定的绩效目标与部门职能和事业发展方向的相关性以及是否依据绩效目标设定了相关联的绩效指标等进行审核。三是适当性审核,即所设定的绩效目标是否适当,与资金规模是否匹配。四是可行性审核,即对设定的绩效目标是否经过合理测算和充分论证、相关项目的实施方案和具体措施是否切实可行等进行审核。具体审核方式可以由财政部门或预算部门自行审核,或根据需要委托笫三方审核。当绩效目标的设定通过绩效目标审核后,才可进入下一阶段,否则应调整或重新设定绩效目标。
绩效目标执行监督环节。在绩效目标执行的同时对绩效目标实施动态监督,包括三个方面:一是绩效运行数据收集,即围绕绩效目标的要求,从部门提供的公共产品和服务数量、成本、效果等各方面广泛收集数据,在全面收集运行数据的同时,既要保证数据收集的效率,也要保证数据收集的正确性。二是绩效报告分析,先对绩效运行数据进行分析,主要涉及各部门的预算绩效计划及内外部环境的变化因素,然后由各部门形成绩效运行报告,通过对报告信息的分析组合,形成自下而上层层汇总的绩效运行报告体系。三是绩效目标运行监控,主要是监控绩效目标的实现程度及进度,对发展趋势进行分析预测,预判目标预期情况,作出是否完成的判断。绩效目标的执行与监督是平行的,在执行的过程中加强监督,发生问题才能及时解决,更好地保证绩效目标的实现。
绩效目标完成情况评价与反馈。《预算法》明确了各级预算绩效目标的编制应当参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果,预算绩效目标完成情况评价和反馈对下一年度绩效目标的编制有重要的参考作用。中央部门将绩效目标评价报告提交财政部后,由财政部相关部门审核,将审核意见以书面形式正式反馈给中央部门。中央部门要积极应用绩效目标评价结果,一方面,中央部门将绩效评价结果与下一年的预算安排和绩效目标设立和申报挂钩,绩效目标的设立和申报考虑上一年绩效评价结果,建立绩效目标管理反馈机制,形成绩效目标全过程管理闭环机制;另一方面,中央部门将绩效评价结果反馈给相关预算部门,建立反馈和整改机制。
加强绩效目标管理各环节的落实
将绩效目标管理工作的重点从申报及结果评价延伸至全过程的管理,做好重要环节的衔接工作,基于绩效目标全过程管理框架加强各个环节的落实。首先,由财政部门牵头,指导中央部门及各级预算部门各类预算支出的共性绩效指标体系制定以及针对各地实际、不同支出项目的个性绩效指标体系,从指标内容、权重设置、指标解释等各个方面进行完善,加快建立指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的绩效目标指标库。第二,科学合理地测算所需的资金量,对绩效目标的可行性,即是否进行充分论证和合理测算进行重点审查,对于一些特定项目,为提高审核结果的科学性和权威性,可根据需要组织相关领域的专家进行第三方评审。第三,联合各级预算部门,通过绩效中期检查、评价等手段进行跟踪和监控,在业务领域、区域范围等方面开展巡查、督查。重点监控绩效目标之间的吻合度、政策目标的达成度,以及资金管理使用的安全性、规范性和有效性、项目实施进度。第四,加强绩效评价结果的反馈和应用管理,将绩效评价结果及时反馈给具体的资金使用部门,要求其根据绩效评价结果,采取一定措施完善管理制度,提高管理水平,必要时可采取一定的奖励措施,提高各部门的工作积极性。
加快绩效目标管理体制建设
做好制度保障是开展预算绩效目标管理的前提和基础,完善绩效目标管理体制建设有利于树立绩效目标管理的权威性。健全绩效目标管理体制建设,要加快出台各级预算部门各类项目支出的绩效目标管理办法,以明确在绩效管理过程中各实施主体之间的权责关系、规范绩效目标管理流程,作为绩效目标管理的法律规范和行动指南。为此,笔者认为,一是要明确绩效目标管理办法的功能定位。界定相应的责任主体,正确认识建立绩效目标管理办法的必要性和各职能部门的职责范围。二是要加强绩效目标管理办法的科学论证。绩效目标管理办法的制定应广泛听取各方意见,结合区域实际情况,制定出符合实际满足需要的绩效目标管理流程,组织专家进行科学的论证,形成科学、适用且实用的绩效目标管理办法。三是要组织专家对绩效目标管理办法进行完善,并在小范围试点执行,逐步完善,形成规范、系统的区域绩效目标管理体系。此外,要制定绩效目标管理考核制度,建立健全相关考核机制,对各级预算部门进行量化考核、排名并进行通报,对发现的问题提出整改要求,督促限期整改到位,确保政策的执行和资金的落实,并将考核结果作为下一年度资金分配的重要依据,不断提高资金使用效益。
责任编辑 李烝
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