时间:2019-10-22 作者:余佳奇 财政部条法司
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摘要:
今年春节返乡期间,借着走亲访友的机会,就农村精准扶贫工作开展情况进行了调研,其间所见、所闻、所感、所思,让自己难以平静。一方面,随着国家扶贫力度的不断加大,社会对贫困人口的关注不断提升,家乡贫困人口数量已大幅减少,扶贫效果显著。另一方面,随着农村经济的发展,生活水平的提高,常规扶贫措施收效不甚明显,贫困群体面临着新的问题,消除贫困仍是一项长期而艰巨的任务。
近年来家乡扶贫工作成果
笔者家乡位于华东地区某县,其中包含规划贫困村308个,规划老区村433个,2001年被确定为国家扶贫重点县。笔者所在的火炉村位于县西南山区,下辖9个村民小组,现有农户387户1863人,贫困户50户127人。近年来,村里通过产业扶贫、易地搬迁、驻村帮扶等多种举措,扶贫工作取得了显著成效。
一是贫困户收入快速增长。2017年村里共动员3批117人次外出务工,几乎每一个具备劳动力的贫困家庭都搭上了打工致富的快车。同时,对于不愿外出打工的留守困难户,村里加大扶志扶技力度,通过介绍致富门路和经验,开展特色养殖、光伏扶贫、农村电商等措施,鼓励他们勤劳致富,实现了“扶贫”与“扶志”、“输血”与“造血”的有机结合。按照乡干部的粗略统计...
今年春节返乡期间,借着走亲访友的机会,就农村精准扶贫工作开展情况进行了调研,其间所见、所闻、所感、所思,让自己难以平静。一方面,随着国家扶贫力度的不断加大,社会对贫困人口的关注不断提升,家乡贫困人口数量已大幅减少,扶贫效果显著。另一方面,随着农村经济的发展,生活水平的提高,常规扶贫措施收效不甚明显,贫困群体面临着新的问题,消除贫困仍是一项长期而艰巨的任务。
近年来家乡扶贫工作成果
笔者家乡位于华东地区某县,其中包含规划贫困村308个,规划老区村433个,2001年被确定为国家扶贫重点县。笔者所在的火炉村位于县西南山区,下辖9个村民小组,现有农户387户1863人,贫困户50户127人。近年来,村里通过产业扶贫、易地搬迁、驻村帮扶等多种举措,扶贫工作取得了显著成效。
一是贫困户收入快速增长。2017年村里共动员3批117人次外出务工,几乎每一个具备劳动力的贫困家庭都搭上了打工致富的快车。同时,对于不愿外出打工的留守困难户,村里加大扶志扶技力度,通过介绍致富门路和经验,开展特色养殖、光伏扶贫、农村电商等措施,鼓励他们勤劳致富,实现了“扶贫”与“扶志”、“输血”与“造血”的有机结合。按照乡干部的粗略统计,除去生活和医疗花销,村里50户贫困户平均净收入在3000元左右,高于国家最低扶贫标准。
二是生活条件持续改善。随着“村村通”工程的稳步推进,在村一级能极大感受到高速公路毛细血管延伸带来的流畅性,只要有车,下高速路后去村里与去县里镇上一样方面。道路两旁的太阳能路灯、垃圾回收桶、安全防护栏等基础设施一应俱全,至于电话网、有线电视网、互联网则在几年前就已经全覆盖,成为日常生活的一部分。特别是近两年现代电商、物流体系进入农村后,不少贫困户通过网络出售农产品,拓宽了收入渠道,增加了家庭收入,真正实现了将绿水青山变成金山银山的可持续发展。
三是精神面貌焕然一新。在异地扶贫搬迁政策下,第一批试点贫困户仅花1万元自筹资金就拿到了新房钥匙,赶在年前搬进了集中安置点,不少人破天荒地装修起了新房,精神面貌焕然一新。同时,2017年起县政府积极推进“雨露工程”,对各个学龄段贫困学生实施不同标准的资助,村里共有21位贫困学生享受到了这项政策,做到了伙食费、住宿费、校服费等费用随时发生随时减免,解除了贫困家庭子女上学的后顾之忧。
四是“双创”有力带动脱贫。在“双创”政策推动下,毕业生、退役军人和农民工返乡创业,不仅促进了村里就业和经济活力,也为贫困户提供了增加收入的机会。
基层扶贫工作中存在的问题
(一)部分扶贫项目前期论证不严谨不充分。从国家扶贫政策的导向来看,要求把发展扶贫产业作为解决贫困问题的根本途径,推进“一村一品”产业发展。这个政策的初衷是好的,但在推广过程中也发现,有时候产业扶贫不是对每个贫困村都适用的,选择怎样的扶贫方式,需要因地制宜客观分析,充分征求群众意见,集体研究科学决策。因此,扶贫产业不仅要“扶得起”,还要“立得稳”,是要结合实际情况充分论证,科学开展。与其在劳动力流失严重、软硬件都不具优势的贫困村开发华而不实的产业项目,不如扎扎实实提高公共服务和社会保障水平,切实增加贫困群众的获得感,让他们生活安心、舒心,对未来有信心。
(二)部分扶贫资金使用管理不科学不精准。按照财政专项扶贫资金管理要求,使用时应瞄准脱贫目标,突出脱贫成效,重点支持贫困地区改善生产生活条件,帮助贫困群众发展特色优势产业,增强贫困群众自我发展能力。但调研中发现,基层扶贫资金的管理、使用和监督工作存在一定的问题,具体表现为是资金使用不精准、部分资金滞留闲置、资金使用达不到预期效果、是资金监管不到位等现象。
(三)部分金融扶贫贷款下发不及时不便捷。近年来,扶贫小额贷款作为专门为建档立卡贫困户设计的一种免抵押、免担保的信用贷款,是当前金融精准扶贫的重要手段,并取得了初步成效。但调研中了解到,目前部分基层金融机构在面对贫困户的贷款申请时,不同程度存在放大户、垒大户、“扶富不扶贫”的现象,贫困户“贷款难”“贷款累”的问题依然没有得到很好的解决。出现这样的问题,一方面是因为农信社多实行“一贷定终身”的制度,收不回的贷款由信贷员自己负责,导致基层信贷员产生“畏贷”心理,特别是遇到贫困户时,能不贷则不贷。另一方面通常农信社贷款期限是3—12个月,而随着农业产业结构的调整,现代农业向反季节、长周期发展,一些特色农业生产周期多在1—3年,往往还没有到收成的时候,贷款期限已经到了,农户自然还不上款,贷款期限与农业生产周期存在脱节,难以最大化发挥出扶贫小额贷款的作用。此外,就算贫困户满足了贷款条件,往往一般审核过程需要2—3个月,无法满足农业生产的迫切需求。
(四)部分贫困家庭脱贫意愿不主动不积极。尽管在扶贫工作中屡次强调要避免“靠着墙根晒太阳,等着政府送小康”的现象,但不可否认的是,贫困户中依然存在不少“公家的光不沾白不沾”“当贫困户有好处”的落后思想。这些现象的产生不能一味埋怨贫困户觉悟低、没志气,与此前粗放的扶贫政策也有关系。一是过往直接给钱给物的做法,养成了贫困户不劳而获的习惯,他们从心理上带着一种依赖情绪,认为扶贫是政府的工作,遇到什么问题都应该由政府来帮着解决。二是对政府的扶贫措施缺乏信心,担心过了这村就没这店,一旦脱了贫就没人管了,干脆趁着有点小恩小惠今朝有酒今朝醉,能拿一点是一点。
(五)部分“虚功”让扶贫干部精力不够用不够使。在地方政府普遍的政绩焦虑和长期以来形成的路径依赖下,很多地方依然提出了“三年脱贫、两年巩固”甚至“一年脱贫、两年巩固”“奋战360天、甩掉贫困帽”的大跃进式目标。扶贫作为政治任务自上而下压下来,脱贫就被当成政绩工程自下而上呈上去,目标压力层层传导、时间节点层层提前,形式化、功利性的现象就难以避免。跟亲戚们聊天时了解到,在当前强调精准扶贫的要求下,扶贫工作要到户、到人、调查摸底、建档立卡。这本是提高扶贫效果的妙方良策,但基层干部在实际工作中,也不得不面临存在形式主义的问题。
下一步工作建议
(一)合理确定脱贫目标,完善创新制度设计。解决贫困问题的根本途径是关心贫困群众、促进劳动增收和改善人民生活,内在机制是优化配置社会稀缺资源、提高劳动参与率、劳动生产率和劳动者福利。这就需要在制定政策、设计制度时,深入分析贫困根源,逐一进行诊断界定,因地因人制宜,完善政策措施和工作安排,提高工作的有效性和合理性。
一是要理清思路,进一步完善扶贫工作体系。脱贫攻坚的主战场在乡村,但扶贫绝不单单是农村的事。就目前而言,应当进一步理清思路,统筹设计扶贫体系,形成以扶贫开发为统揽,突破性调整农村产业结构,提高农民进入市场的组织化程度,拓宽社会扶贫渠道的整体框架,真正把扶贫工作纳入全面协调可持续发展的经济建设道路上。
二是要因势利导,进一步提高扶贫工作的精准度。扶贫项目安排和资金使用都要因户施策,因人施策,扶到点上、根上。同时,作出决策前要科学论证,民主决策,扎实做好项目前期的可行性研究,对项目可行性、发展前景、风险及后续收益、带动贫困户脱贫效果等情况全面深入的考察调研,并广泛听取专家、基层干部、群众等方方面面的意见建议,从而增强决策的科学性,提高资金使用效益。
三是要实事求是,进一步遵循市场经济运行规律。扶贫工作不能一味强调行政命令,必须依靠市场主体,以扶持政策支持市场主体,靠市场主体联结市场和贫困户,发动和组织贫困户跟着市场主体干,引导和推动金融机构,围绕市场主体转,这样才会走出一条经得起实践检验的产业扶贫之路。否则有可能会因为行政干预破坏市场供求平衡,导致贫困户生产出来的产品卖不出去,或者卖不出好价钱的恶果。
(二)加强扶贫资金管理,提高资金使用效益。作为国家的“钱袋子”,财政部门要积极发挥职能作用,会同有关部门最大限度地确保财政扶贫资金安全、规范、有效。
一是抓好各项扶贫资金的管理和落实。按照《中央财政专项扶贫资金管理办法》、《财政专项扶贫资金绩效评价办法》等文件要求,督促和指导各地切实将扶贫资金使用管理的各项规定落在实处,逐步建立健全全面规范透明、标准科学、约束有力的支农资金预算制度,健全以评价结果为导向的支农资金分配制度。保证贫困群体对扶贫资金使用范围、使用途径的知情权和监督权。
二是完善扶贫资金的绩效管理。深入贯彻落实党的十九大关于“全面实施绩效管理”精神,充分发挥绩效考评这一“指挥棒”的导向激励作用,引导地方在扶贫资金精准使用、资金管理、公示公开等方面主动作为。将预算执行作为资金绩效考评的重要内容,加强对资金拨付进度、年度资金结转结余率的考评力度,并将考评结果与财政专项扶贫资金的分配直接挂钩,倒逼各地抓好预算执行。
三是加大监督检查力度。聚焦重点资金、重点项目、重点区域,进一步加强支农资金使用监管。建立健全常态化监管机制,严厉查处违法违规违纪问题,完善责任追究机制。会同扶贫办等部门进一步加大扶贫资金的审计、财政监督、督查巡查力度,做到精准到户,过程留痕,严禁验收走过场和损失浪费发生。建立监管信息共享和检查成果互认机制,形成扶贫资金监管合力。
(三)探索金融扶贫创新,强化金融责任担当。探索金融扶贫新模式,在完善社会征信的基础上,尽可能结合产业发展和具体项目融资实施金融扶贫,增强扶贫对象的造血机能,保证金融扶贫的可持续性。
一是要探索涉农金融产品的创新。适当扩大农业授信规模,支持农村小微金融机构发展,鼓励互联网金融提供有助于减贫的服务。拓展“银行+公司+贫困户”“银行+合作社+贫困户”“银行+政府风险补偿金+贫困户”等多种合作模式,鼓励金融机构向有贷款意愿、有就业创业潜质和技术能力、有一定还款来源、信用状况良好的贫困户发放贷款,为金融资本服务于产业扶贫和精准扶贫提供必要的支持。
二是要适当采取灵活的授信方式。切实发挥精准扶贫贷款在支持和服务扶贫工作中的作用,满足集约型农业生产投入大、周期长的需求,探索更加灵活的授信方式:对有能力、有技术、有条件的贫困户,直接发放贷款支持其生产;对具有规模效应产业的贫困户发放贷款购买生产资料成立合作团体,进行集中经营;对虽有意愿但发展基础、技术能力相对薄弱的贫困户,利用生产、流通、销售、分配等环节形成的利益联结机制,向能人大户、龙头企业发放贷款,由其带动贫困户发展。
三是要推动地方政府落实各项扶贫政策。健全和完善贫困地区农村金融服务的正向激励政策,加大扶贫金融机构及扶贫金融业务在财政、税费、担保保障等政策的支持力度,降低贫困地区银行机构经营成本。同时,推动地方政府建立并扩大扶贫贷款风险补偿金和担保基金规模,建立健全贫困地区融资风险分散和补偿机制,有效缓释贫困地区的金融风险。
(四)扶志扶智双管齐下,激发脱贫内生动力
一是要激活贫困群众的积极性和主动性。应当杜绝“输血式”扶贫,需要多出点子而不是多发票子。一方面更加注重公平因素,完善机制,精准识别,确保各种扶贫资源实实在在用到刀刃上。另一方面也需要评估和反思政策制度层面的不足,采取更有针对性的举措调动起贫困户的脱贫意愿。
二是要加大教育特别是基础教育的扶持力度。让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径。因此要持续、高效地推动贫困地区的教育发展,逐步减小城乡、区域之间教育资源的差距,完善与提高贫困地区与偏远地区的教育,把教育扶贫贯穿扶贫全程,让贫困地区的孩子掌握知识、改变命运、造福家庭。
三是要提高扶贫培训的精准度。通过分行业、分类别、分层次的培训,做到“因材施教”,以满足不同贫困户的需求。同时,要明确并落实参与扶贫培训的各部门、各机构、各类管理人员的责任,对敷衍了事、当甩手掌柜等“懒政”行为进行严肃追责,对培训效果进行认真考评。
(五)完善数据共享机制,加大信息分享力度。只有在翔实、准确和全面掌握贫困群众收入、就业、谋生、资产、负债等信息的基础上,才有可能精准区分和筛选出真正需要帮扶的对象。因此要整合利用各类扶贫数据平台信息,实现不同行政部门间的沟通协调和资源共享,避免扶贫管理碎片化。要扎实做好贫困人员基础信息搜集工作,利用大数据对扶贫资金资源进行全盘统筹,加强部门之间信息平台的互联互通。
(六)推进社会保障兜底,共享全面小康成果。对于“两无”贫困人口(无业可扶和无力脱贫),要按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的基本原则,实行政策性社会保障兜底,
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