时间:2019-10-22 作者:任中红丨陈新萍 中国人民银行
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摘要:
为强化预算约束、优化公共资源配置,20世纪50年代起,经济合作与发展组织(OECD)国家相继实施中期支出框架改革,经历了从中期财政框架到中期预算框架、中期绩效框架三个发展阶段。学习OECD国家的先进经验,对改进我国年度预算编制、加强预算绩效管理具有较强的借鉴意义。
中期支出框架概述
中期支出框架是指政府运用财政政策目标,开展中期财政经济预测、制定中期财政政策、确定中期支出水平和结构、增强年度预算编制平衡的财政政策工具和财政管理方式。中期支出框架从初级到高级可以分为三个阶段:中期财政框架(MTFF)、中期预算框架(MTBF)和中期绩效框架(MTPF)。在中期财政框架下,政府自上而下制定中期财政经济目标;中期预算框架要求支出部门参与中期预算编制,通过自上而下和自下而上的协商决定中期支出上限;中期绩效框架引入了支出绩效考核评价指标,更加注重对财政中期支出绩效的考评。
20世纪50年代,澳大利亚最早提出中期支出框架的概念,并试图通过中期支出框架与年度预算的有机结合,实现控制财政支出增长、增强预算约束的目标。随后,OECD国家开始广泛关注并大规模实施中期支出框架改革。澳大利亚、美国是中期支出框架改革的先行者...
为强化预算约束、优化公共资源配置,20世纪50年代起,经济合作与发展组织(OECD)国家相继实施中期支出框架改革,经历了从中期财政框架到中期预算框架、中期绩效框架三个发展阶段。学习OECD国家的先进经验,对改进我国年度预算编制、加强预算绩效管理具有较强的借鉴意义。
中期支出框架概述
中期支出框架是指政府运用财政政策目标,开展中期财政经济预测、制定中期财政政策、确定中期支出水平和结构、增强年度预算编制平衡的财政政策工具和财政管理方式。中期支出框架从初级到高级可以分为三个阶段:中期财政框架(MTFF)、中期预算框架(MTBF)和中期绩效框架(MTPF)。在中期财政框架下,政府自上而下制定中期财政经济目标;中期预算框架要求支出部门参与中期预算编制,通过自上而下和自下而上的协商决定中期支出上限;中期绩效框架引入了支出绩效考核评价指标,更加注重对财政中期支出绩效的考评。
20世纪50年代,澳大利亚最早提出中期支出框架的概念,并试图通过中期支出框架与年度预算的有机结合,实现控制财政支出增长、增强预算约束的目标。随后,OECD国家开始广泛关注并大规模实施中期支出框架改革。澳大利亚、美国是中期支出框架改革的先行者,瑞典、英国是中期支出框架向中期绩效框架成功转型的典型代表。四国中期支出框架比较见表。
OECD国家中期支出框架改革经验
(一)美国
美国中期支出框架是立法机构和行政机构之间争夺公共资源配置主导权的结果。为弥补总统年度预算的短期视角和实现跨年度预算平衡,美国中期支出框架在总统年度预算的基础上,通过制定中长期预算规划、引入制约平衡机制、资本预算设限的方式,促进预算资源的精细化分配和科学化运作。
一是通过制定中长期预算规划,预测中长期发展趋势。目前,美国中长期预算报告包括十年中期预算和七十五年长期预算。十年期预算报告的核心是以经济周期为基础的跨年度预算和更长经济周期的预算平衡,主要针对充分就业;七十五年期预算报告是以人口特征变化统计为核心,主要针对养老和医疗支出。通过短期目标与长远目标的有机结合,减少政府行为的盲目性,增强政府预算的一致性和可行性,促进财政资金的精细化分配。
二是预算编制程序中引入制约平衡机制。总统预算管理办公室和国会预算办公室分别起草预算文件,总统预算管理办公室负责审议预算并公布两份预算文件的差异,总统没有修改预算文件的权利,以提高预算编制的协调性、灵活性和规范性。预算编制分为收入预算与支出预算,财政部税收政策司负责收入预算,而行政管理和预算局(OMB)负责支出预算,并客观公正地审核监督部门支出计划。
三是预算支出授权额度限制。资本预算是美国中期支出框架的显著特点。国会通过设置预算支出授权额度,规定各支出部门当下或未来几年的财政支出的上限,一旦政府项目及行政机构支出超出额度限制范围,所有的可自由支配支出项目都必须按相同的比例进行削减。当年没有使用的授权额度可以结转到下一年度,并对多年期政府财政支出项目实行一次性财政预算支出额度授权。预算支出授权额度限制既控制了政府支出总量、控制了财政赤字规模,又有效地避免中长期项目因资金不足而搁置。
(二)英国
全球金融危机爆发后,英国政府赤字加剧、经济发展的不确定性增加,导致中期预算与实现财政收支平衡目标之间的矛盾加剧。在这一背景下,英国对中期支出框架进行了改革修正,包括政府在中期预算框架下推进财政政策、周期性调整公共部门经常性项目平衡和净债务等,主要概括为以下几个方面:
一是严格的支出控制。英国中期支出框架包括三个核心内容:部门支出限额、年度管理支出和总管理支出。部门支出限额是指支出部门编制底线支出和额外支出概算,财政部估测当前年度及后两年的总支出规模,并由内阁支出委员会对每三年的财政支出开展“公共支出调查”,严格设定支出部门的总支出规模和部门运行成本限额,支出部门拥有追加或削减预算、决定项目优先顺序的自由裁量权,支出部门上年开支限额内的结余资金可以结转到下一个年度使用。
二是信息质量和透明度。1998年《财政稳定法案》明确提出预算透明原则,政府公布足够的信息使公众可以了解财政政策行为和公共财政状况,实现公众对政府财政行为的监督。2011年,英国实行财务审计报告改革,实施“清晰视线项目”,以调整财政部设定的部门预算,统一议会核准的支出总量控制和支出部门控制,提高财政报告的透明度和可比性。
三是准确的经济与财政预测。宏观经济预测在英国中期支出框架中发挥着基础性作用,即在经济和财政预测时,需说明预测假设、前两个年度或拟采纳的收入支出政策变动及造成的影响。英国预算责任办公室负责对公共财政的可持续性进行预测、监督和报告,通过编制《经济与财经展望报告》、发布绩效目标评估、分析财政可持续性和资产负债表、评估财政风险、审查税收和福利政策成本等,为中期预算编制提供了全面、可靠的依据。
(三)澳大利亚
20世纪70年代以来,澳大利亚改革成效斐然,抑制了财政赤字,财政稳定性逐步提高,为经济持续稳定发展奠定了坚实的基础。其中,以基线筹划为核心、滚动预算为基础、事前评估为重点的跨年度滚动预算框架设置较为合理与科学:
一是基线筹划法。澳大利亚进行中期财政预算的关键技术是基线筹划法。基线筹划法是指在假设不改变现有政策和活动,也不出台新政策的前提下,以当前项目的支出作为未来年度项目支出需求;或以执行现行政策和活动的支出为基础,据以估计未来年度各部门的支出预算。基线筹划法提高了支出部门的预算申请和规划执行的预见性,督促支出部门控制财政开支,同时对增进财政透明度、评估财政稳定性发挥了积极作用。
二是事前评估机制。事前评估机制以预算年度滚动方法为基础,充分考虑劳动生产率、通货膨胀率、潜在产出水平等影响经济走势的参数,同时根据经济参数的变化,适时调整中长期项目支出和各部门预算开支,保持中期支出框架与经济发展动态适应。澳大利亚政府采取事前评估机制公开未来四年的项目成本、部门支出信息和预算收支情况,增强了中期支出框架对年度预算的约束。
(四)瑞典
中期绩效框架是中期支出框架的高级阶段,即通过财政收入和支出的绩效进行考核评价分析,完整反映财政收入和预算的产出,以提高预算支出的效率。瑞典是中期绩效框架的先行者。瑞典的中期绩效框架有三个方面的特点:
一是实行预算支出管理。中央政府及部门在财政部债务管理机构开立经常性支出付息账户,经常性支出按一定比例(年度预算的1/12)存入该账户,如果当月的经常性支出低于这一比例,账户余额将计付利息;反之,则须支付利息以反映政府借款成本。针对转移性支出连续3年出现结余的情况,财政部将收回资金。
二是完善财务评级体系。国家审计署负责对预算执行情况和机构内部控制制度进行评级,评级分为A、B、C三个等级。当机构评级为C等级时,机构将采取措施迅速修正错误。通过财务评级体系,以事前约束和事后监督两种方式,促使机构在预算管理中更加注重资源的使用效率,及时发现和解决预算执行过程中的错误和问题。
三是建立预算约束机制。瑞典在预算编制过程中,建立滚动预算制度和部门年度预算制度;引入绩效评价内容,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价;根据绩效评价结果,安排、调整下一年度的预算,实现绩效评价结果与预算编制紧密结合。
对我国中期支出框架改革的启示
分析美国、英国、澳大利亚和瑞典中期支出框架改革的经验,发现它们共同遵循了中期支出框架设计的一些基本准则:
(一)年度预算是实施中期支出框架的基础。财政部必须严格预算约束,使财政支出保持在预算范围内;各支出部门和机构应控制支出,使预算执行与预算分配保持一致。如果年度预算编制欠规范,或预算执行严重偏离预算,那么中期支出框架无法实施,中长期财政目标无法实现。
(二)宏观经济预测是实施中期支出框架的保障。中期支出框架是建立在准确的财政和经济预测基础之上的,需要收支预测机构具备较强的预测分析和战略规划能力,根据可支配收入水平、通货膨胀、劳动力成本、就业率等宏观经济假设,对未来财政收入进行准确估计,对未来财政支出作出合理规划。
(三)部门规划是实施中期支出框架的重要参考。宏观经济政策部门、预算部门结合本领域发展规划和政策开展宏观经济假设、国家预算收入预测、国家预算支出预测,对国民经济的各个方面进行分析研判。开展中期预算的国家均建立健全了信息交换和内部协调机制,加强了跨年度财政计划与宏观政策部门、支出政策部门与预算部门的内部联系,避免了预算编制与预算执行的脱节。
(四)中期绩效框架是中期支出框架的必然趋势。中期支出框架从低到高、从初级到高级包括中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架三个阶段。中期绩效框架通过分析评价中期支出绩效,完整地反映财政收入和预算产出。目前,大部分发达国家已经完成了从中期财政框架、中期预算框架向中期绩效框架的过渡,通过实行产出型预算,优化绩效导向、提高支出效率。
对策建议
我国目前还处于中期支出框架改革的试点阶段。为推进中期支出框架改革工作,建议改进以下几方面的工作:
(一)进一步完善中期支出框架法律体系。确立立法机构在预算体系中的主导地位,将中期预算框架纳入正在制定的《预算法实施条例》中,建设法治政府与责任政府;深化政府收支分类改革,廓清政府支出边界;推动权责发生制政府会计制度改革,循序渐进推进中期支出框架改革。
(二)探索“自上而下”为主、“自下而上”为辅的集中型预算模式。一是遵循财政总额控制的思路,财政部门设定总支出限额和各部门的支出上限,既反映公共政策的优先次序,又能抑制部门支出的自发增长。二是根据财权与事权相匹配的原则,赋予支出部门更大的预算管理权限和责任,在财政部制定的支出限额内自主决定资金的分配。
(三)建立完善的宏观经济预测体系。一是提高宏观经济预测和财政预测的科学性和可预见性,构建一个涵盖GDP、物价水平、利率、失业率、国际收支等方面的宏观经济预测指标体系。二是加强年度预算、部门规划与中期支出框架之间的衔接,年度预算要根据部门规划的经济和社会发展目标测算资金需求,中期支出框架中第一个财政年度的预算支出分类、范围详细程度要与年度预算保持一致。
(四)积极稳妥推进中期绩效预算管理。一是推行全口径绩效预算管理,政府各类收支全部纳入预算管理,建立全面完整的预算体系。二是推行中期绩效预算管理,政府根据经济和财政状况跨年度适时调控预算,部门结合中期财政规划推行中期绩效预算管理体制。三是完善预算绩效评价指标体系,所有部门、单位和财政性资金实行全覆盖。
责任编辑 李烝
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