时间:2019-10-22 作者:文宗瑜 中国财政科学研究院
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摘要:
就国有资产管理情况进行定期报告,建立国有资产管理报告制度,能够促进国有资产经营与管理及监督水平的大幅提高。国有资产管理报告应该是覆盖所有国有资产的全口径报告,鉴于目前国有资产规模大类别多且覆盖范围广,全口径的国有资产管理报告要在全面报告的同时而有所侧重。国有资产管理报告无论是沿袭现有经营性国有资产(也称企业国有资产,包括国有金融企业与非国有金融企业占用使用的国有资产)、行政事业性国有资产、资源性国有资产、金融性国有资产的分类,还是重新进行国有资产分类,能够经营且可计量计价的国有资产(包括企业国有资产、资源性国有资产资本化的部分、行政事业性国有资产中从事经营的部分等)应该是国有资产管理报告中最重要的部分。能够经营且可计量计价的国有资产的保值增值主要是依赖国有资产的资本化率不断提高及国有资产资本化的价值经营,因此,国有资产管理报告应以国有资本价值及其变化为重点。无论是国有资产管理综合报告,还是国有资产管理专项报告,都应重点关注国有资本价值及其变化,对国有资产资本化率进行定量分析,对国有资本价值额进行定量评估,对国有资产资本化的价值经营进行定量评价;通过定量的分析评估评价,相对准确地反应...
就国有资产管理情况进行定期报告,建立国有资产管理报告制度,能够促进国有资产经营与管理及监督水平的大幅提高。国有资产管理报告应该是覆盖所有国有资产的全口径报告,鉴于目前国有资产规模大类别多且覆盖范围广,全口径的国有资产管理报告要在全面报告的同时而有所侧重。国有资产管理报告无论是沿袭现有经营性国有资产(也称企业国有资产,包括国有金融企业与非国有金融企业占用使用的国有资产)、行政事业性国有资产、资源性国有资产、金融性国有资产的分类,还是重新进行国有资产分类,能够经营且可计量计价的国有资产(包括企业国有资产、资源性国有资产资本化的部分、行政事业性国有资产中从事经营的部分等)应该是国有资产管理报告中最重要的部分。能够经营且可计量计价的国有资产的保值增值主要是依赖国有资产的资本化率不断提高及国有资产资本化的价值经营,因此,国有资产管理报告应以国有资本价值及其变化为重点。无论是国有资产管理综合报告,还是国有资产管理专项报告,都应重点关注国有资本价值及其变化,对国有资产资本化率进行定量分析,对国有资本价值额进行定量评估,对国有资产资本化的价值经营进行定量评价;通过定量的分析评估评价,相对准确地反应不同年度国有资本总额及国有资本价值的变化。
国有资产管理报告要对国有资产资本化率与国有资本价值变化进行定量分析
国有资产的重要性,不仅仅在于其国家所有及各级政府代表国家行使权力,还在于国有资产在市场经济条件下的经营及经营所带来的收益。在某种意义上,政府向人大进行国有资产管理情况的报告,能够经营且可计量计价国有资产的管理是报告的重点。因此,在国有资产管理报告中,应对国有资产经营及管理相关联的国有资产资本化率、国有资产资本化的价值经营及国有资本价值变化进行定量分析。
(一)国有资产保值及大幅增值更多依赖国有资产资本化
能够经营且可计量计价的国有资产,通常是以国有企业为载体,具体而言就是国有企业占用使用国有资产。对国有资产经营与国有资本运营的管理主要是要求国有资产保值增值。就改革开放以来尤其近10年国有资产经营与国有资本运营看,国有资产保值增值不单纯依赖经营,经营所形成的国有资产增值十分有限;国有资产保值及大幅增值更多依赖国有资本运营,国有资产价值倍增主要体现在国有资本价值变化上。国有资本运营以国有资产资本化为条件,在某种意义上,国有资本运营集中体现为国有资产资本化的价值经营。国有资产资本化的价值经营可以简称为国有资本运营。国有资本运营职能的履行方式要与市场化进程相同步,随着市场化进程的加快而不断调整。
1.单纯的国有资产经营形成的价值增长十分有限。国有企业承载可经营的国有资产,意味着国有企业要承担国有资产保值增值的责任。一般而言,经营正常的国有企业基本可以实现国有资产保值;而国有企业的亏损往往又导致国有资产减值甚至大幅减值。单纯通过国有企业进行国有资产经营,基本甚至勉强可以实现国有资产保值,即使一些管理水平比较高的国有企业能够产生较高收益,但是,再与亏损国有企业的负收益对冲或平均,所形成的国有资产价值增长十分有限。这意味着,国有资产管理不再单纯是对国有资产经营进行管理,而要逐渐转到管理国有资本及国有资产资本化的价值经营。
2.国有资产价值倍增主要依赖国有资产资本化率不断提高。单纯的国有资产经营可以基本实现国有资产保值,而国有资产增值尤其大幅增值与国有资产资本化的价值经营有着更紧密的联系。国有资产资本化的价值经营又称之为国有资本运营,以国有资产资本化为前提条件。随着市场经济的发展,体现公有制的国家所有不再仅仅是马克思所阐述的生产资料国家所有,国家所有扩大到自然资源、行政服务等要素;国有资产资本化,既包括了生产资料属性的国有资产,也包括了自然资源属性的国有资产;事实上,“自然资源属性的国有资产”资本化率更高。随着国有资产资本化率的不断提高,国有资产资本化的价值经营形成了国有资本价值大幅增值甚至价值倍增。
(二)国有资产资本化的价值经营要与市场化进程同步推进
国有资产资本化及国有资产资本化率的提高,是以国有企业为载体而推进的,这可称之为国有企业的资本运营。随着越来越多的国有企业进行资本经营,国有企业不仅从事产业经营,而且从事资本运营。国有企业的资本运营一定程度上促进了国有资产的资本化,但也导致了国有企业产业经营与资本运营的混杂。面对当下多数国有企业热衷资本运营而忽略产业经营及产品创新、科技创新的状态,国有资产资本化的价值经营应该实行专业化。具体而言,就是把国有资本运营职能从国有企业剥离,由专业化的国有资本投资公司和运营公司从事国有资产资本化的价值经营。
1.国有企业的资本运营一定程度上促进了国有资产的资本化。无论是生产资料属性的国有资产,还是自然资源属性的国有资产,其资本化都是以国有企业为载体,通过国有企业的资本运营而推进。与国有资产经营相比,国有资产资本化的价值经营能更容易实现国有资产的大幅增值;越来越多的国有企业从事资本运营,通过资本运营完成国有资产保值增值的考核。从大多数央企及部分省(直辖市)所管理的大型国有企业的业务构成看,一家国有企业往往有数十个甚至几十个业务板块,最赚钱的多是与资本运营相关联的业务板块,而与产业经营相关联的主营业务板块是微盈利甚至亏损。可以说,国有企业既从事产业经营又从事资本运营,弱化了国有企业产品创新与科技创新的能力,当然,也弱化了国有企业主营业务竞争力。因此,要通过改革而改变国有企业产业经营与资本运营的混杂。
2.国有资产资本化的价值经营要随着市场化进程而实现专业化。国有企业资本运营与产业经营的长期混杂,既影响国有企业竞争力的提升,也拖累实体经济的发展。在这种状态下,既无法实现产业经营的专业化,也无法实现资本运营的专业化。随着市场化进程的不断推进,国有资产资本化的价值经营必须实行专业化。因次,把国有资本运营职能从国有企业剥离,实行国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”,理顺国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营之间的关系,国有资产管理从管资产转向管资本,国有资本运营实行专业化,国有企业经营专注于实体经济。可以说,国有资产资本化的价值经营专业化,要求实行国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”,实现国有资本运营与国有企业经营的各司其责。
(三)国有资产资本化率与国有资本价值变化要定量化
国有资本运营的专业化是以国有资产资本化率不断提高为条件的。国有资产资本化率越高,对国有资产的价值增值影响越大;国有资本的价值变化越大,对国有资产管理管资本的要求越高;与此相适应,国有资产管理由管资产转向管资本,要引入并实施管资本的评价。国有资产管理对管资本的评价,主要是评价国有资产资本化的价值经营能力,在评价指标上,一是定量评价国有资产资本化率,二是定量评价国有资本价值的变化。
1.国有资产资本化的价值经营要引入国有资产资本化率的评价指标。能够经营且可计量计价的国有资产在国有资产总规模中占比较高,但是,国有企业产业经营与资本运营混杂,导致数量较大的国有资产长期沉淀在经营效益低下的项目或产能过剩领域而难以退出或难以盘活,资产流动性不高;盘活这些国有资产并使其产生经济收益,应该从提高国有资产资本化率着手。国有资产资本化率是指依托资本市场而实现的国有资产转化为国有资本的比率。国有资产资本化的价值经营,国有资产管理从管资产向管资本的转变,都依赖国有资产资本化率的不断提高。把国有资本运营职能从国有企业剥离,由国有资本投资公司和运营公司实行专业化的资本运营,意味着国有资本投资公司和运营公司要通过专业运作使更多国有资产转化为可交易、可流动的国有资本,不断提高国有资产资本化率。可以说,国有资产资本化率越高,国有资产资本化的价值经营效率越好;也可以说,国有资产资本化率越高,国有资产管理在由管资产向管资本转变后的管理水平越高。因此,无论是对国有资本投资公司和运营公司的绩效评价,还是对由管资产向管资本转变后的国有资产管理评价,都要引入并使用国有资产资本化率的评价指标。
2.国有资本价值及价值变化要进行财务年度的计量或估算。随着国有资产向国有资本的转化及国有资产资本化率的不断提高,要求国有资产管理进行国有资本的计量或估算;与此相适应,国有资产资本化的价值经营也要求对国有资本的价值变化进行计量或估算。国有资产管理由管资产向管资本转变不可能一蹴而就,需要一个过程;在一段时间内,能够经营且可计量计价的国有资产呈现为资产形态与资本形态的共存,国有资产管理报告对能够经营且可计量计价的国有资产数额的统计,应尽可能区分资产形态、资本形态的国有资产数额。资本形态的国有资产数额即国有资本价值,国有资产管理报告中应尽可能对国有资本价值按年度进行相对准确的计量或估算;国有资产管理报告是持续性的,每个年度都要形成报告,从跨年度的角度考虑,应该对国有资本在一个年度的价值变化即价值增值或减值进行相对准确的计量或估算。
国有资本价值及其变化应在国有资产管理报告中准确反应
无论是国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的国有资产管理报告,还是地方政府向地方人大常委会报告国有资产管理情况的国有资产管理报告,应该能够真实反应出国有资产经营状况、国有资本运营水平,还应该能够真实反应国有资产管理由管资产向管资本转变的进程。在某种意义上,国有资本价值及其变化更能够反应出国有资产管理所推动的国有资产资本化进程、国有资本运营的专业化水平。因此,国有资产管理报告要能够对国有资本价值及其变化进行定量分析。
(一)国有资产管理报告要进行国有资本价值计量或估算
国有资产管理报告要描述当下国有资产管理的整体状况,但是,要重点分析能够经营且可计量计价的国有资产的管理状况。就能够经营且可计量计价的国有资产的管理而言,资本形态的国有资产管理更强调市场化,资产形态的国有资产管理往往带有更多的行政色彩,国有资产管理水平的提高应体现在对更多资本形态的国有资产进行管理。国有资产管理报告应对促进国有资产资本化的措施及效果进行分析,还要对国有资本投资公司与运营公司的国有资本专业化运营进行评价。随着国有资产资本化率的不断提高,能够经营且可计量计价的国有资产越来越多的表现为国有资本的形态;国有资本被定位于国有资产资本化的价值经营,通过国有资产资本化的价值经营实现国有资产的保值增值。与国有资产的资产形态相比,国有资产的资本形态更容易计量或估算。
国有资产的资本形态计量或估算在国有资产管理报告中表现为国有资本价值的计量或估算。对国有资本价值的计量或估算,应该根据国有资本的具体形式进行分类,不同形式的国有资本采取不同的计量方式或估算方式,例如证券市场上市的国有股权可根据国有股权是限售股还是非限售股进行不同的计价计量、非上市国有股权可按财务年度截止日的公司净资产值进行测算;当然,国有资本价值计量或估算的方式可以逐渐完善,最初几年的国有资产管理报告要对国有资本价值计量或估算的不同方式作出附注说明;如果某个年度因为计量或估算方式的改变而导致国有资本价值大幅波动,需要在国有资产报告中作出特别的说明;经过几个年度的过渡形成国有资产管理报告中统一的国有资本价值计量或估算方式。
(二)国有资产管理报告要能够反应不同年度国有资本价值的变化
国有资产资本化的价值经营会导致国有资本价值的不断变化。一般而言,国有资产资本化的价值经营会实现国有资本的价值增值甚至大幅增值,但是,受经济周期波动或经济环境等因素的影响,国有资产资本化的价值经营也会导致国有资本的减值。国有资产管理报告中如果仅仅是反应上年度或本年度的国有资本价值,就无法看到国有资本价值的变化,也难以真实反应国有资本运营的水平与国有资产管理的水平。在某种意义上,国有资本价值的变化是对国有资本运营水平与国有资产管理水平的定量评价。国有资产管理报告应就不同年度或连续多个年度国有资本价值变化进行定量反应,通过不同年度或连续多个年度国有资本价值变化的数据比对,真实了解并把握国有资本价值变化的动态及趋势。
在国有资本价值计量或估算方式统一及不同年度连续的前提条件下,不同年度国有资本价值的变化应尽可能采取百分比的方式,可以采用国有资本价值当年度与上一年度差额占上一年度国有资本价值百分比的计算方式,通过计算的百分比数据准确描述国有资本价值增加或减少的幅度。考虑国有资产资本化的价值经营会受到国有资产管理政策、经济周期波动或经济环境变化等多种因素的影响,国有资本价值年度增加或减少幅度过大,要在国有资产管理报告中分析原因并作出具体说明。
责任编辑 李艳芝
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