时间:2019-10-22 作者:余建林 浙江省绍兴市柯桥区财政局局长
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摘要:
随着社会保险保障范围的扩大和保障待遇的提高,社会保险基金的收支平衡难度越来越大,尤其是当前经济从高速发展转到中高速发展,政府的财政收入增速放缓,再加上人口老龄化等因素的影响,社会保险基金的形势将较为严峻。以浙江省绍兴市柯桥区为例,2012年—2017年六年间,社保基金累计结余从78.89亿元增加到173.29 亿元,年均增长17.1%。但社会保险基金收入的年均增长率仅为9.9%,而支出的年均增长率高达22.2%,支出高于收入12.3个百分点,当年结余也从2012年的20.03亿元锐减到2017年的7.56亿元,而考察基金运行健康与否最重要的指标基金支付能力也呈逐年下降趋势。
基金运行存在一定的风险
(一)个人账户“空账”问题突出。由于当前个人账户和统筹账户“混账”管理,个人账户和统筹账户资金全部参与了收支核算,统筹账户基金不断透支个人账户积累,造成了未来社会保险基金的偿付能力风险。以柯桥区为例,截至2017年底,职工基本养老保险基金账户累计结余135.12亿元,年末个人账户记账金额为83.93亿元,若扣除该个人账户的83.93亿元,统筹账户仅有51.19亿元,按照目前的支出规模,仅能支付十几个月。尽管省里要求从2006年1月1日起,按照不低于个人缴费基数...
随着社会保险保障范围的扩大和保障待遇的提高,社会保险基金的收支平衡难度越来越大,尤其是当前经济从高速发展转到中高速发展,政府的财政收入增速放缓,再加上人口老龄化等因素的影响,社会保险基金的形势将较为严峻。以浙江省绍兴市柯桥区为例,2012年—2017年六年间,社保基金累计结余从78.89亿元增加到173.29 亿元,年均增长17.1%。但社会保险基金收入的年均增长率仅为9.9%,而支出的年均增长率高达22.2%,支出高于收入12.3个百分点,当年结余也从2012年的20.03亿元锐减到2017年的7.56亿元,而考察基金运行健康与否最重要的指标基金支付能力也呈逐年下降趋势。
基金运行存在一定的风险
(一)个人账户“空账”问题突出。由于当前个人账户和统筹账户“混账”管理,个人账户和统筹账户资金全部参与了收支核算,统筹账户基金不断透支个人账户积累,造成了未来社会保险基金的偿付能力风险。以柯桥区为例,截至2017年底,职工基本养老保险基金账户累计结余135.12亿元,年末个人账户记账金额为83.93亿元,若扣除该个人账户的83.93亿元,统筹账户仅有51.19亿元,按照目前的支出规模,仅能支付十几个月。尽管省里要求从2006年1月1日起,按照不低于个人缴费基数的3%做实个人账户,今后不断提高做实比例,直到8%个人缴费全部做实,但由于没有具体实施办法,目前全省没有一个县市(区)做实个人账户,从长期来看,对地方政府来说,这将是一笔“隐性 债务”。
(二)基本养老金制度设计存在的不足。由于企业和机关事业单位养老金制度改革不同步,从2001年开始,两个制度间的待遇差距不断扩大,目前,机关事业单位的养老金替代率约为80%左右,大大高于企业职工的40%左右。同时基础养老金激励约束不足。职工基本养老金参保人在按规定缴费满15年后,每多缴1年养老保险费,基础养老金仅多领1%,延长其缴费年限的激励机制明显偏弱,很多参保者在达到15年的最低参保年限后选择了中断缴费,影响了基金的积累。按照现有规定,参保者死亡后个人账户积累额未领取完的部分可以继承,个人账户积累额领完之后,参保者未死亡的,由统筹账户继续发放个人账户养老金。据统计,柯桥区2017年男性预期寿命为80.29岁、女性预期寿命为84.04岁,以女性为例,从50周岁退休领取养老金到死亡,按现行制度下的个人账户计发月数仅为实际生命余岁三成多,将近七成需要动用统筹基金,这意味着个人账户基金总盘子必然是亏损的,需要由统筹账户基金或财政资金来补贴。
(三)职工基本医保和城乡居民基本医保间权利与义务的不对等。相对于缴费水平来说,城乡居民基本医保待遇水平显著优厚于职工基本医保,以2017年为例,前者的个人筹资标准仅为后者的9%,由于城乡居民基本医保与职工基本医保执行统一的医保报销目录,因此两者的待遇水平相差不大,例如职工基本医保、城乡居民基本医保在区级医院政策范围内住院费用的报销比例分别达到80%和75%。为了尽量将更多的城乡居民纳入医保范围,实现居者有其医,使得个人缴费额难以大规模上调,只能不断提高财政补助标准,导致地方财政压力越来越大。
(四)人口老龄化带来支出压力持续增大。人口老龄化的直接影响就是导致老年负担系数的上升,这意味着劳动年龄人口对老年人的赡养负担不断加重,以职工基本养老保险为例,2012年柯桥区的实际缴费人数与退休人员的比例为4.58:1(即4.58个在职职工负担1个退休人员,以下简称职退比),到2017年职退比已下降到2.62:1。虽然柯桥区和全省、绍兴市相比,职退比情况略好,但从柯桥区当前的职工基本养老保险基金收支情况来看,今后职退比还将继续降低。从支出来看,人口老龄化将显著增加医疗保险基金的支付压力。医疗保险对老年人来说非常关键,据临床医学统计显示,一个人一辈子的医疗费用主要花费在人生的最后几年。随着退休人数的持续增加,未来职工基本医疗保险的支付压力还将持续增大。
(五)基金保值增值难度大。《社会保险法》第 69 条规定:“社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值”。目前,柯桥区社会保险基金结余资金在留足2个月的偿付额后,全部以定期的方式存入银行,金额约占基金总量的90%,对于活期存款、通知存款、协定存款在基准利率基础上统一上浮25%,对各期限定期存款利率在基准利率基础上上浮比例不低于35%。从投资收益率来看,柯桥区的投资收益率已逐步跑赢当年同期CPI涨幅,初步实现了保值功能。但应当看到,相比于目前市面流行的各类其他基金的回报率,银行存款的投资回报率还是较低的。按照相关规定,地方的社保资金只能存入银行或购买国债,由于投资渠道单一,地方结余基金无法进行各类组合投资,没有发挥出基金的最大效益。
应对社会保险基金风险的思考和对策
(一)加大财政投入力度。社会保险是一项具有相对刚性特征的社会政策,各项待遇易升不易降,对于原由各级财政投入来支撑的社会保险项目来说,必然要求财政继续加大投入力度。以柯桥区为例,在五项社会保险项目中,几乎都是投向了城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险,此外企业职工统筹外、城乡居民统筹外等都需要财政不断加大投入,支出总额不断攀升。地方政府要切实承担起养老金发放和弥补基金缺口的主体责任,强化基金预算收支管理,不断调整财政支出结构,增加社会保险支出预算,对预算超收的部分要主要用于充实社会保险基金,逐步形成与经济发展水平相适应的社会保险待遇调整机制,努力使人们合理分享经济社会的发展成果。
(二)建立风险预警机制和应对预案。借鉴地方政府债务风险预警机制,明确社会保险风险指标控制体系标准,完善社会保险基金使用效益考核办法,对社会保险基金规模、结构和财务可持续性进行综合评估;建立内部预警机制,在社保基金的征收、支付、货币资金管理等重要环节严格执行不相容职务互相分离、授权批准控制预警机制,从源头上防范挤占挪用社保基金等不法行为发生;建立有效的信息披露机制,规范披露政府财务状况,及时报告基金信息,提高社保政策执行的透明度;建立偿付能力风险预警体系,设置风险警戒线,根据风险等级不同采取差异化管理措施,对某项基金当期支付能力在3个月以下的实施红色预警,3个月以上、6个月以下的实施橙色预警,6个月以上、9个月以下的实施黄色预警;制定应急处置预案,优化风险处置流程和制度,及时化解可能出现的危机,积极采取有效的预防措施,不断提高风险处置能力。
(三)积极拓宽筹资渠道。面对人口老龄化高峰日益临近的挑战,必须要有顺畅的筹资渠道、充足的资金供给,才能不断增加社会保险资金的支撑能力。对于现有的充实社会保险基金的政策,必须不折不扣执行到位,确保所有资金及时足额提取,不断做大社保基金盘子。划转部分国有资本充实社保基金。出台地方政策,将地方国企所持有的国有股按一定比例划转补充地方社会保险基金。同时针对今后可能出现的社会保险基金以及社会保障资金支付风险,做好社会保障风险准备金筹集工作,确保预算内安排社会保障支出应占地方财政总支出的比例不低于国家规定的比例,财政预算内安排资金每年应有一定增长幅度;继续完善土地出让金用于社会保障资金制度,提高财政资金对社会保障的支出效益。
(四)提升基金保值增值能力。财政部门要会同人社、卫生等部门,综合本年度工资增长、社保待遇调整、财政补助标准等因素,科学编制基金预算,合理确定基金年度支出预算。根据各险种的性质和结余情况,确定不同的投资策略,在社会保险基金留存2个月基金支付量的基础上,对结余的资金都按照定期存款存入银行,其中对职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险等资金结余量较大的基金,可投资于中长期银行存款,确保基金保值增值效益最大化。通过正面激励和竞争存款方式,引导金融机构在充分执行国家规定优惠利率的基础上,进一步让利社保基金,并对所有社保基金财政专户活期、定期存款均按最高浮动利率计息,进一步提升定期存款收益率。
责任编辑 张蕊
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