时间:2019-10-22 作者:周波 财政部国际财经中心
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摘要:
作为现代国家基本财政制度的重要内容之一,政府购买公共服务在西方发达国家已有多年实践。为提高行政效率,减轻日益沉重的财政负担,矫正公共服务供给领域出现的“政府失灵”,英美等西方主要发达经济体将市场机制引入公共服务供给领域,发展多元供给主体的公共服务模式,颁布具有针对性的法律法规用以规范和管理政府部门和承接主体行为。这些成熟的国外经验值得借鉴。
英国的公共服务供给管理体系
(一)与非营利组织展开广泛合作
英国具有发达的社会治理和监督社会组织的体系。非营利组织参与政府购买服务的领域非常广泛,如社会领域的犯罪预防、受害人援助,社区服务领域的弱势社区帮扶、就业咨询,医疗卫生领域的资助慈善收容所、为聋哑人提供助听器等。英国政府与非营利组织合作主要有委托、授权、退出等方式。与其他发达国家不同的是,英国政府购买公共服务以“强制性竞争招标”为主要特征。中央政府要求地方政府和其他公共机构在指定购买的领域必须采用竞争招标制,允许社会团体和私人机构等参与提供公共服务。同时,政府进行服务外包中遵循专款专用、物有所值的原则,制定促进社会组织参与服务外包的激励措施,如将社会组织纳入公共服务规划,...
作为现代国家基本财政制度的重要内容之一,政府购买公共服务在西方发达国家已有多年实践。为提高行政效率,减轻日益沉重的财政负担,矫正公共服务供给领域出现的“政府失灵”,英美等西方主要发达经济体将市场机制引入公共服务供给领域,发展多元供给主体的公共服务模式,颁布具有针对性的法律法规用以规范和管理政府部门和承接主体行为。这些成熟的国外经验值得借鉴。
英国的公共服务供给管理体系
(一)与非营利组织展开广泛合作
英国具有发达的社会治理和监督社会组织的体系。非营利组织参与政府购买服务的领域非常广泛,如社会领域的犯罪预防、受害人援助,社区服务领域的弱势社区帮扶、就业咨询,医疗卫生领域的资助慈善收容所、为聋哑人提供助听器等。英国政府与非营利组织合作主要有委托、授权、退出等方式。与其他发达国家不同的是,英国政府购买公共服务以“强制性竞争招标”为主要特征。中央政府要求地方政府和其他公共机构在指定购买的领域必须采用竞争招标制,允许社会团体和私人机构等参与提供公共服务。同时,政府进行服务外包中遵循专款专用、物有所值的原则,制定促进社会组织参与服务外包的激励措施,如将社会组织纳入公共服务规划,与第三部门建立和维护长期战略合作关系,采取措施切实提高第三部门提供公共服务的能力,建立公开透明、科学合理的确认成本资助机制,确保政府与各部门间达成的合同能够在各级政府间不折不扣地贯彻执行。
(二)大力支持社会企业提供公共服务
英国的社会企业一般被单列管理,由于这类企业拥有基本的社会目标,并不以利益最大化为动机,所获得的利润都将再投入到企业或社会之中。因此,既区别于以盈利为目的的传统商业机构,也不同于纯粹的非营利部门。2006年,英国第三部门办公室出台新社会企业行动计划——《社会企业迈向新高度》,帮助社会企业与政府合作。采取措施包括:破除妨碍社会企业发展的体制机制障碍;敦促政府各相关部门通力合作;加强政策分析与研究,总结和推广成功案例,大力扶持发展可持续的社会企业;战略伙伴计划在全国范围内资助有代表性的社会组织,提供为期3年及每年80万元英镑的资金支持;英国各地政府均制定全方位扶持措施,包括政策和资金支持、技能培训等。
(三)高标准的质量控制体系
英国政府为公共服务部门制定统一的全国服务基准,包括详尽介绍服务、遵守约见时间、定期咨询用户、设立投诉机构等。英国政府对公共服务的监督方式主要有三种:一是建立公共服务质量保险制度,服务承接主体必须明确提供服务的质量标准,预留规定的押金或购买保险,当其不能提供合格的服务或无法提供服务时,消费者可从保险或押金中获得赔偿;二是公共服务的质量标准需要购买主体和消费者共同认可,避免主观分歧;三是消费者有权对公共服务的承接主体进行监督。 (四)较为完善的监督机制和绩效评价机制
对非营利组织的监督评价机制包括四个层次:一是普遍行为监管,即对非营利组织可能涉及的一般监管行为进行监管;二是法律层面监督与规制,如一个非营利组织登记为有限公司,其行为就必须符合《公司法》相关规定;三是特定规制,非营利组织要受到慈善委员会的相关规制;四是理事团对于非营利组织的规制,非营利组织理事团由利益相关者或公众代表组成,肩负着监督非营利组织捐赠情况、财务支出情况、服务定价等责任。由此可见,英国多元化的监督评估机制建立于社会体系之中,公开透明的运作、平等的社会地位、公众的监督等保证了英国非营利组织提供公共服务的重要地位。
美国的公共服务供给体系
(一)购买主体
在美国,国家与社区服务公司是联邦层面的购买服务主体,由联邦政府机构与私人基金会两种性质合作建立、实行企业化管理。其主要职责是代表联邦政府设计和实施需要由非营利组织承担的项目。该机构每年安排预算10亿美元,大部分来自国会拨款,少量来自社会捐赠。一些州和地方政府也设立了相似的机构,如纽约州市长办公室的“市长志愿者中心”,负责收集和整理本市非营利组织的各种信息,并时刻把握民众服务需求。在经过分析供给方(非营利组织)和需求方(民众)的相关信息后,协调各方资源,以最合适的方式向民众提供所需服务。
(二)承接主体
非营利组织和私营企业在社会服务领域共存是美国社会公共服务提供的特点。非营利组织数量众多,遍及社会生活各个方面,能够有效满足不同社会阶层的多元化需求,因此成为政府服务项目的主要承接主体。可以说,在市场和政府不能充分发挥作用的领域,非营利组织正在向着无所不包的方向发展,老人、儿童、病人、残疾人、失业者、贫困人群等都是其主要服务对象。同时,美国社会服务提供具备高度市场化特征,如美国私人养老机构,其运营完全自主,不受政府主导。在政府无法完全负担的领域发挥着不可替代的作用,为社会资源的有效配置和充分利用提供可能。
(三)主要合作方式
美国政府购买服务大致有四种类型:一是合同外包。通过与营利或非营利组织订立合同,规定服务的相关事项。如密歇根州制定《就业培训合作法》,允许福利工作项目、补助金项目和职业项目相互竞争。二是补助制度。政府对服务提供者进行补贴和资助等,降低服务成本及民众购买服务费用。如美国医疗机构由政府长期支持,降低费用可保证低收入者能够接受到医疗服务。三是抵用券制度。在抵用券规定领域内,其功能与现金相同,服务对象可用抵用券兑换所需服务,如食品券和教育券等。四是自助服务和自愿服务。主要由慈善团体提供。
(四)组织结构
作为美国行政管理和预算局(OMB)组成部分,联邦采购政策办公室负责联邦采购条例的制定、发展和维持,协调政府级采购制度标准的发展,指明行政机构采购制度的发展方向,帮助协调联邦采购政策和法规活动。联邦采购法规办公室下设三个法规委员会:联邦采购条例理事会、民用机构采购委员会和国防采购法规委员会。联邦采购条例理事会由总务署、航空航天局、联邦采购政策办公室的行政首长及国防部长组成;民用机构采购委员会由总务署署长担任主席,由13个民用机构的代表组成,主要负责民用采购法规;国防采购法规委员会由国防部长担任主席,由陆海空三军代表、国防后勤局、国家航空航天局组成,主要负责国防采购法规。若某个委员会提出修改《联邦采购条例》,修改意见要经另外两个委员会审查及赞同。修改意见发布前,需要经联邦采购政策办公室主任审查,并由联邦采购条例理事会的所有成员共同签署。此外,一些行政机构如总务署和国防部,由于采购职能非常重要,会设置独立的采购办公室。总体上看,这些组织结构使集中行政办公室采购制度更为分散化。 澳大利亚的公共服务评价体系澳大利亚在公共服务绩效评估方面积累了丰富的经验,建立较为完善的公共服务绩效评价体系和绩效评价指标体系,为政府购买公共服务制度和绩效预算制度运行奠定了重要基础。
(一)法规和部门规章等制度体系
一是《联邦政府服务宪章》规定了政府部门提供公共服务依据的标准,成为公共服务的指标性文件和进行绩效评价的有力工具。二是《行为守则》是联邦政府公务员完成购买公共服务工作和绩效评价的主要依据。三是同业基准测试。公共部门在提供同类公共服务的部门中找出绩效最佳供给主体,研究其成功经验,并以此为基准调整管理模式和绩效评价指标,以实现同等及更佳的服务绩效。四是购买公共服务的预算管理制度。如《财政管理改革法案》《预算执行措施报告》等。
(二)公共服务绩效评价实践
澳政府为公共服务不同领域制定了相应的指标体系。如在两维度指标体系下,普通教育服务绩效指标主要有学生学习效果、社会效益、公平性、单位成本等,具体指标则设计了标准化基本技能测试情况、学生毕业后的去向、对生活的态度是否积极、土著居民占学生总数的比例、单位学生的教育支出、学生教师比等。
责任编辑 黄悦
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