时间:2019-10-22 作者:林晓丹 福建省财政厅预算编审中心
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摘要:
财政基本支出自筹制度是财政收支改革制度逐步规范过程的产物,一定程度上起到了解决财政财力不足、调动单位积极性和盘活单位自有资金的效果。由于历史原因和现行的收入分配制度,几乎每个预算单位都存在基本支出自筹问题,自筹资金影响面广,涉及个人待遇,影响社会稳定。如何全面、有序、规范、合理地调整自筹政策,需要政府相关部门协同制定一套循序渐进、积极主动的政策,按照党的十九大报告提出的建立全面规范、标准科学和约束有力的预算管理制度的目标要求,分类规范财政负担和单位自筹标准,并强化应用。
财政基本支出自筹制度存在的问题
(一)自筹测算合规但不合理。由于各省财力有别,因此基本支出自筹制度略有不同,除了行政和参公单位是否完全负担,以及事业单位自筹数测算标准有所不同外,算法基本差不多,基本上都是依据工改办批复的单位绩效总量和单位绩效分类,按相应的公式计算测算财政应负担数,剩余部分由单位自筹解决。以工改办批复的文件为依据,属于合规但也有不合理的地方,主要是大部分单位标准已多年未调整,尤其是人员标准,很多省份使用的都是2005—2009年全国规范津补贴期间的标准,该基数至今已10年,在事业单位自筹来源减少和分...
财政基本支出自筹制度是财政收支改革制度逐步规范过程的产物,一定程度上起到了解决财政财力不足、调动单位积极性和盘活单位自有资金的效果。由于历史原因和现行的收入分配制度,几乎每个预算单位都存在基本支出自筹问题,自筹资金影响面广,涉及个人待遇,影响社会稳定。如何全面、有序、规范、合理地调整自筹政策,需要政府相关部门协同制定一套循序渐进、积极主动的政策,按照党的十九大报告提出的建立全面规范、标准科学和约束有力的预算管理制度的目标要求,分类规范财政负担和单位自筹标准,并强化应用。
财政基本支出自筹制度存在的问题
(一)自筹测算合规但不合理。由于各省财力有别,因此基本支出自筹制度略有不同,除了行政和参公单位是否完全负担,以及事业单位自筹数测算标准有所不同外,算法基本差不多,基本上都是依据工改办批复的单位绩效总量和单位绩效分类,按相应的公式计算测算财政应负担数,剩余部分由单位自筹解决。以工改办批复的文件为依据,属于合规但也有不合理的地方,主要是大部分单位标准已多年未调整,尤其是人员标准,很多省份使用的都是2005—2009年全国规范津补贴期间的标准,该基数至今已10年,在事业单位自筹来源减少和分类改革基本结束的当下,虽然有对部分单位进行微调,但没有进行全面的梳理。基于损失厌恶原理,单位存在绩效就高不就低的倾向,当年核定收入基数低的单位,会因为有新增的收入来源申请调高绩效总量,但核定收入基数高的单位却不会因为收入来源减少申请调低绩效总量,只会申请增加财政投入,收支矛盾突出。公用标准亦然,据了解,2010年以来,仅有重庆、厦门等不多的省份对标准进行了适当调整。合规不合理的结果,造成许多单位人员支出挪用公用支出,以及人员支出和公用支出挪用业务费或专项的情况。
(二)自筹用途合理但不合规。自筹资金多用于中央规定外的津补贴支出,这些地区出台的津补贴项目从法理上讲是合理的,但从具体法规上看又不合规。中办、国办2005年联合发文明确,除中央规定的津补贴项目外,一律不准新设或提高津补贴奖金的标准和水平。此后,公务员工资水平虽有一定的提高,但并未真正实现《公务员法》规定的“与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”。从2005年至2017年,全国GDP总量从187319亿元增长到827122亿元,增长342%,居民消费价格指数CPI上涨42%,但公职人员工资的官方标准并未相应调整。为此,各省市出于物价上涨压力、与当地城镇居民收入增幅相对接轨等各种原因,不同程度地出台了一些不在2005—2009年期间中央规定的津补贴范畴内的区域性的附加津补贴政策,算是“法外”“理内”的开支。由于涉及面广,影响个人利益,各地容易形成攀比,能上不能下,就高不就低,形成既成事实后,将很难消化,不及时处理或处理不好,都是一个很大的隐患。为此,中央分别于2014年10月和2016年8月进行了2次全国性的调标,每次调标人均调增约300元左右,而且在此期间,也对各特殊行业的待遇进行了全国性的定向调增,如2015年1月起提高警衔津贴,2017年1月起提高员额制法官收入等等,幅度虽不大,且未综合考虑各地实际的GDP水平和物价水平,但算是一个很好的开始,但这些措施离有效解决问题尚有差距。
(三)自筹负担名实不符。预算单位的自筹负担,多数来自各类财政拨款转列(或挪用),尤其是行政、参公单位和全额财政拨款没有收入的事业单位。预算单位自筹资金来源的五个渠道中,除了经营服务性收入外,其他均为财政拨款或拨款结余。随着2015年起经营服务性收入从预算单位剥离,从某种意义上说,除了学校、医院和地勘这些特殊单位外,其他单位的自筹来源基本都是财政资金。所以,名为单位自筹负担,实际多为财政负担,财政实际负担比名义负担大。
(四)自筹机制未与时俱进。近年来,随着收入渠道的规范,结余结转的盘活,行政事业性收费取消或标准下调,经营性收入职能剥离,以及事业单位分类改革推进等各种原因,部分单位收入来源减少,现行自筹机制和资金保障方式无法满足这部分单位的刚性开支需求。以事业单位分类改革为例,由于改革尚未完全到位,自筹机制也未能及时配套推进。虽然面上的清理、规范和分类基本初具雏形,但核心的职能边界划分、人员编制规范问题并未到位,需要配套改革的分配制度、人事制度、财政制度等8个领域的文件也因此很难落地。事业单位分类时往上不往下,大量事业单位往一类公益事业单位靠,且“减职能不减人员,调工作不调绩效”情况较多,造成了改革后需要负担的单位数更多,改革后的开支比改革前的更多,本应在改革之后及时跟上的财政制度也因此无法出台。
分类规范财政负担和单位自筹标准
(一)分类规范。一是取消行政和参公单位自筹。行政和参公单位自筹金额小,财力好的省份基本上已完全取消自筹,尚未取消自筹的省份,其自筹部分主要是规范津补贴之外的区域性津补贴项目,自筹来源基本都是财政资金,其中主要来源是业务费、结余结转和专项,扣除当年拨款,自筹主要消化的是单位的结余结转,支出标准也很清晰。因此,建议对行政和参公事业单位彻底实施收支两条线,单位不再自筹,所有基本支出经费列入年度预算,财政全额承担,据实拨付,相应的,对部门银行账户余额进行清理,属于财政结余结转的全部收回。二是逐步取消公益一类事业单位自筹。建议由工改办统一绩效标准,财政全额承担,按照改革进度,逐步取消单位自筹。目前公益一类单位的自筹基本上都是从业务费中列支,实际也是财政从另一个渠道承担。公益一类承担的是义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务,如义务教育阶段的中小学,原则上除财政拨款外,无其他收入来源,因此应该属于财政全额拨款单位。建议比照参公事业单位,彻底实行收支两条线,财政将单位改革前所有结余结转收回,同时按标准全额负担单位开支。三是对公益二类事业单位分类分块确定财政负担机制。公益二类的属性决定了单位的收入一部分靠财政补贴,一部分靠单位营收。二类单位情况复杂,涉及自筹金额较大,单位数也较多,其中医院、学校等部门尚在探索进行财务改革,财政负担标准不可能一以蔽之,必须在事业单位分类改革、部门财务改革和工改办绩效改革进一步协同的基础上,分类分块逐个击破。建议对二类单位按绩效工资制度改革分类进行规范,即分为医院类、高校类、公卫类、中小学类、其他已实施绩效改革类、未实施绩效改革类等,按各自不同的特点分别研究相应的财政负担机制。如公益二类中的高校和公立医院改革,按照事业单位分类改革要求,保留它们事业单位的属性,但是取消其编制,意味着财政对这些单位的负担机制将与传统方式大为不同。
(二)标准科学。中央规范范围外的区域性工资津补贴政策问题,因为标准过低,造成事实上的隐性调标,已然是个公开的秘密,2018年全面实施新的政府收支科目经济分类改革后,科目的立体化和精细化会进一步暴露这个问题。建议各省加大与中央相关部门沟通力度,从源头规范区域性津补贴政策依据,开前门堵后门,同时把握开门的度。
(三)约束有力。自筹问题属于财政基本支出领域的“灰犀牛”,要有效应对,既要有思路,更要有行动。出台办法后,关键在于行,必须加强法律法规的约束作用,做到有令必行,有法必依,强化制度执行和执行监督,建立监督反馈和纠错机制。自筹问题是综合性问题,不管是制度建设层面,还是执行层面,都绝不是某个部门或者是财政部门单家可以解决的,需要相关部门共同商讨配合,齐心协力协同面对,让“法”贯穿全程,才能真正建立全面规范、标准科学、约束有力的预算管理制度。
责任编辑 李艳芝
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