时间:2019-10-22 作者:王敏 中国财政科学研究院
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摘要:
党的十九大报告提出,“要尽快实现基本养老保险的全国统筹”,作为过渡措施,今年将先实行企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,以均衡不同地区间的养老保险负担,这是迈向全国统筹的关键一步,但未来要实行“统收统支”的全国统筹,尚面临着以下几方面的障碍。
基本养老保险制度障碍
1995年国务院决定实行企业职工养老保险统账结合模式,并明确各地政府可以在中央政府提出的“小账户大统筹”和“大账户小统筹”两个方案中自主选择或者重组制度安排。在这一政策背景下,全国各地形成了诸多形式各异的基本养老保险制度方案,目前地方各自为政的制度现状难以适应全国统筹的要求,已经成为制度变革的障碍。
(一)基本养老保险抚养比参差 不齐
所谓基本养老保险制度抚养比,是指离退休人员占参加基本养老保险职工人数的比例,它反映基本养老保险制度的负担情况。目前,我国东部沿海发达地区基本养老保险制度抚养比低,中西部地区及东北老工业基地抚养比高。抚养比低的东部沿海地区人口结构较年轻,基本养老保险基金支出压力小,缴费率会相应的偏低,基金也容易结余。与之相反,抚养比高的中西部地区及东北老工业基地人口结构老龄化严重,基金支出...
党的十九大报告提出,“要尽快实现基本养老保险的全国统筹”,作为过渡措施,今年将先实行企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,以均衡不同地区间的养老保险负担,这是迈向全国统筹的关键一步,但未来要实行“统收统支”的全国统筹,尚面临着以下几方面的障碍。
基本养老保险制度障碍
1995年国务院决定实行企业职工养老保险统账结合模式,并明确各地政府可以在中央政府提出的“小账户大统筹”和“大账户小统筹”两个方案中自主选择或者重组制度安排。在这一政策背景下,全国各地形成了诸多形式各异的基本养老保险制度方案,目前地方各自为政的制度现状难以适应全国统筹的要求,已经成为制度变革的障碍。
(一)基本养老保险抚养比参差 不齐
所谓基本养老保险制度抚养比,是指离退休人员占参加基本养老保险职工人数的比例,它反映基本养老保险制度的负担情况。目前,我国东部沿海发达地区基本养老保险制度抚养比低,中西部地区及东北老工业基地抚养比高。抚养比低的东部沿海地区人口结构较年轻,基本养老保险基金支出压力小,缴费率会相应的偏低,基金也容易结余。与之相反,抚养比高的中西部地区及东北老工业基地人口结构老龄化严重,基金支出压力大,缴费率将升高,基金极易产生缺口。如果在各地区基本养老保险抚养比存在较大差距的情况下,实现基本养老保险全国统筹,抚养比低、人口结构年轻的东部地区将补贴抚养比高、人口结构老龄化严重的中西部地区及东北老工业基地。这种收入的再分配,可能导致地区间的利益冲突和矛盾,不利于基本养老保险全国统筹工作开展。
(二)基本养老保险实际缴费率差异大
虽然中央规定了基本养老保险的征缴比率,但受抚养比影响,不同地区基本养老保险企业单位实际缴费存在较大差异,抚养比低的东部沿海地区缴费率低;抚养比高的中西部地区及东北老工业基地缴费率高。不同地区实际缴费负担的差距,既损害了法定养老保险制度公平筹资的原则,也背离了市场经济公平竞争的原则。如果这一格局持续下去,将使我国经济欠发达地区的企业负担不断加重,遏制其经济的发展,最终会影响到基本养老保险基金的筹集,阻碍全国统筹的推进。如果在此基础上进行全国统筹,对于东部地区而言,一方面各企业缴费率上升,则成本上升,企业不愿配合;另一方面养老金替代率未必上升的情况下,缴费率上升,会抑制劳动者的工作积极性,容易诱发提前退休,加重政府负担。
(三)基本养老保险监管体制碎 片化
由于中央在省级统筹的初期阶段将养老保险改革具体细节下放至地方政府,允许其按照当地实际情况与具体利益自行制定养老政策或将权力进一步下放至下级单位,导致顶层设计与地方制度的相互脱离,形成了监管体制碎片化的局面。截至2016年,我国累计养老金结余约4万亿元,这笔款项广泛且非均衡分布于2000余个市、县级管理机关。全国统筹的养老保险制度需要中央政府直接承担,而当前纷杂繁多的管理机构削弱了中央与省级政府对具体事项的掌控力与影响力。全国统筹的养老保险制度需要将经办机关与监管机构纳入到高度专业的统一垂直管理模式中,而当前负责养老保险事务的部门普遍从属于各级地方性社会保险行政部门,这种管理模式和全国统筹存在着内在冲突,增加了改革过程中可能遇到的因机构、人员和事权变动而引发的政府内部结构性矛盾,进而阻碍全国统筹工作的开展。
财政与社保管理体制障碍
(一)现行分税制财政管理体制下社保事权与财力不匹配
分税制改革后,由于财力事权的不匹配,地方政府为保证基本养老保险支出,要么动用个人账户资金满足养老金发放需求,但是这样做无疑会造成个人账户亏空,影响职工缴费的积极性,形成恶性循环;要么向中央财政寻求支持,通过各种方法来获得中央财政的补贴以降低地方财政养老保险支出负担。虽然中央建立了转移支付制度,但中央转移支付是为了弥补资金短缺的地区,保障养老保险资金的正常发放,这不仅容易导致地方与中央的博弈,产生道德风险,而且容易使地方产生养老保险征收的惰性,成为基本养老保险全国统筹的障碍。
(二) 央地责任划分不清
1997年国家统一了企业职工基本养老保险制度,但是未明确划分各级政府在基本养老保险上应承担的具体责任。在实践中,既存在企业依赖政府、地方财政依赖中央政府的倾向,也存在地方政府将责任层层下移的倾向。此外,在我国基本养老保险制度的转轨过程中,对于历史上形成的巨额转轨成本一直没有明确的责任界定,地方政府认为这是中央财政的责任,中央财政则一直希望地方财政能够承担起来。由于中央与地方责任划分不清,致使地方对中央转移支付资金形成依赖,出现中央政府做了地方的事、地方却存在着缺位的现象。
中央与地方、地区与地区之间利益格局调整障碍
基本养老保险全国统筹不仅是社会保险政策调整和改革,更意味着各个主体间利益的重新划分,如部门事权的变更、资金调度的方向以及权利义务的重新确定,这些盘根错节的利益格局调整也是基本养老保险实现全国统筹的阻碍。
(一)养老金结余较多的地区不满
我国地区间基本养老保险基金余缺情况差异巨大。《中国社会保险发展年度报告2016》显示,2016年累计结余超千亿的地区有广东、北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西和安徽,这9个地区共计2.61万亿元,占全部累计结余的70.6%。养老金当期收不抵支的省份增至7个,分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北和青海,其中黑龙江不仅当期收不抵支,且累计结余已穿底,收支缺口为232亿元。颇具意味的是,这些养老保险结余的地区大多为沿海发达城市,其结余资金一部分来自于当地经济发展带来的高收入,一部分来自于跨区域的人口的流动缴纳的养老保险金,但是这些流动人口更多的是来自于保险金收不抵支的地区。
实行基本养老保险全国统筹中最关键的是“统一调剂使用基金”和“统一管理”。“统一调剂使用基金”, 由中央政府直接掌握基金的收和支, 就要从养老负担轻的地区调剂部分基金到养老负担重的地区。这就减少了调出地方政府掌握的资源, 损害他们的利益,因此地方政府会以种种理由、借口阻挠。“统一管理”涉及到权利分配问题, 由中央政府管理,原先地方政府的管理权被剥夺, 自然引起地方政府的不满与阻碍。
(二)部分地区养老保险缴费水平提高及养老金待遇降低的忧虑
我国现在的基本养老保险制度规定,退休时社会统筹部分的养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。在这种情况下提高统筹层次,如果以上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基本养老金计发基数,由原来的以省为标准变为以全国为标准,对于高收入地区的职工而言,养老金计发基数的下降将会导致退休后养老金降低,而对于低收入地区而言,退休后领取的养老金水平会有所提高。由此可见,在地区间经济水平差距较大的情况下实行基本养老保险全国统筹,对于高收入地区而言意味着基本养老保险缴费较多,而领取的基本养老金水平则会有所下降,会出现基本养老保险基金由结余地区流向亏损地区,由工资收入较高的省份流向工资收入水平较低的省份,这必然会引起发达省份对全国统筹的消极情绪,不利于实现全国统筹。
(三)中央财政对最终兜底财政负担加重的担心
全国统筹最终意味着中央政府承担全国基本养老保险的统一筹集,以及按时足额发放的第一责任,在现行的部分积累制下,中央财政支出将呈现扩张态势。全国统筹后,地方收缴基本养老保险的积极性在一定程度上会减弱,中央财政的压力将进一步加大。此外,随着我国人口老龄化的进一步深化,养老保险的负担会进一步加大,而全国统筹后养老保险资金支付最终都是来自于中央财政,其压力之大难免令人担忧。
实现基本养老保险全国统筹道阻且长,但这是增强养老保险的公平性,适应流动性,促进养老保险可持续发展的必然选择,各级政府及相关部门还应着眼大局,协力推进养老保险基金中央调剂制度顺利实施,循序渐进,最终实现基本养老保险全国统筹。
责任编辑 刘慧娴
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