时间:2019-10-22 作者:王洁 中国财经出版传媒集团
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摘要:
政府向社会力量购买服务作为转变政府职能、创新社会管理、改进政府提供公共服务方式的一项重要举措,理应在新时代发挥更重要的作用。弱竞争性是摆在我国政府购买服务制度建设中的重要问题,如何通过把握社会服务购买特性、在法律制度框架下设计完善政府购买社会服务的竞争性流程、创新举措防范评标过程中的低价竞争风险等值得思考。本文以A省为例进行分析,以期对正在深入推进的政府购买服务改革工作有所启发。
把握社会服务购买的特性
竞争性与独立性是政府购买服务有别于传统服务的重要特征。独立性是指购买双方主体相互独立,不存在人财物的依附或制衡。在购买方式上,选择公开招标方式,社会组织自主参与,政府部门公开选择。竞争性是指政府向社会公布购买公共服务目录,社会组织参与竞标获得承接机会,按照公开竞争择优选取的原则,选取合适的社会组织。党的十八届三中全会提出,引入市场竞争机制,将购买服务的工作过程纳入市场化竞争化的运行轨道。这充分强调了竞争机制的重要性。
A省贯彻市场化导向的购买服务机制,在对全国政府购买公共服务模式进行梳理后,选择用政府采购制度规范约束服务购买,以增强购买规则和程序的竞争性。在政府购买社...
政府向社会力量购买服务作为转变政府职能、创新社会管理、改进政府提供公共服务方式的一项重要举措,理应在新时代发挥更重要的作用。弱竞争性是摆在我国政府购买服务制度建设中的重要问题,如何通过把握社会服务购买特性、在法律制度框架下设计完善政府购买社会服务的竞争性流程、创新举措防范评标过程中的低价竞争风险等值得思考。本文以A省为例进行分析,以期对正在深入推进的政府购买服务改革工作有所启发。
把握社会服务购买的特性
竞争性与独立性是政府购买服务有别于传统服务的重要特征。独立性是指购买双方主体相互独立,不存在人财物的依附或制衡。在购买方式上,选择公开招标方式,社会组织自主参与,政府部门公开选择。竞争性是指政府向社会公布购买公共服务目录,社会组织参与竞标获得承接机会,按照公开竞争择优选取的原则,选取合适的社会组织。党的十八届三中全会提出,引入市场竞争机制,将购买服务的工作过程纳入市场化竞争化的运行轨道。这充分强调了竞争机制的重要性。
A省贯彻市场化导向的购买服务机制,在对全国政府购买公共服务模式进行梳理后,选择用政府采购制度规范约束服务购买,以增强购买规则和程序的竞争性。在政府购买社会服务实践中,既坚持政府采购通行规则,又把握社会服务的自身特性,完善招标投标等竞争性程序,创新和尝试符合特性的规则和流程。
在共性方面,采购部门联合财政部门,按照“采购人出具用户需求书——委托采购代理机构制定招标文件——招标——投标——评标——确定中标供应商——公示结果——签订合同”的主要流程执行服务购买。在特性方面,根据财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》规定,“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。”报价最低者得分最高,且报价分值权重的上限是30%。这种评标方式具有公开透明、防止舞弊的优势,但也增加了招标投标的盲目性和低价竞争等风险。
注重评标制度及方式方法的完善
过程控制是政府购买服务的关键步骤。规范的流程管控有利于提高竞争的公开性、公平性和公正性。由于政府购买社会服务的特殊性,其投标评审既要遵守现有政府采购法律法规的普遍原则、程序和机制,又要在流程设计上与其特性相适应。A省在购买社会服务的评标评审阶段进行了以下几方面尝试。
(一)两阶段审核。将整个评审过程划分为资格审核和正式评审两个阶段。资格审核主要就社会组织的服务历史、制度规范、治理结构、人员配备、社会信誉和影响等方面进行综合评审。不符合基本资格条件的,取消其参与正式评审资格。
(二)确定比例分值。质量和数量是标书评审的两个基本要素。在质量和数量的分值设定上,把握“质量优先、兼顾数量”,服务质量所占分值明显高于服务数量设定分值。A省将服务质量和数量分值比例确定为7:3,以有效防范恶意投标、滥竽充数的风险。
(三)建立公益招标投标项目专家评审委员会。A省围绕政府转移职能与购买服务,由财政和民政部门牵头,会同相关业务部门的领导和专家,分专业建立不同领域的公益招标投标项目评审委员会。一方面提升招标投标评审的专业化水平和政府公信力,另一方面也使政府各业务部门更加广泛地参与到公益招标投标的过程中。
(四)建立政府购买服务评标专家库。A省各地市成立由熟悉慈善公益项目评估、运作和管理的专家,热心慈善公益事业的市民,以及人大代表、政协委员、行风监督员、社会知名人士等组成的政府购买服务评标专家库,负责评审政府购买服务项目的招标投标方案以及推荐接受资助的组织。在购买项目开标前,从评标专家库中抽签产生专家和市民代表,会同采购人代表及相关政府部门代表等组成评标委员会。A省各地市还充分发挥社会工作领域专家的作用,尊重并满足社会工作服务的专业性需求,尽量压缩行政空间的自由裁量权。如在A省公布的购买服务评审专家名单中,均为有社会工作专业教学或实践背景的人士,其中既是高校专业教师身份又是社工机构负责人的占比约为50%。
(五)确定资金比例要求。社会组织多渠道的资金来源是保持其独立性地位的基础条件。社会组织对政府资金的依赖性越高,保持其独立性地位以及其专业化服务理念就越困难。考虑当前社会组织力量相对薄弱、社会捐助资金不充足的情况,将社会来源资金的比例定为6%左右,以示指引。A省各地市开展购买社会服务招标投标工作时,也在招投标环节对竞标的社会组织规定资金比例,引导社会组织注重发挥自身“造血功能”。
防范竞标过程中的道德风险
处在创新探索阶段的政府购买社会服务在招投标环节,难免存在需要防范的风险和弥补的漏洞。近年来,A省各地市的政府部门、民间机构、专业力量等,都对此进行了改进完善。
在评标过程中,政府购买服务面临着政府采购制度中低价竞争的风险。受限于规范标准的缺失、评标专家数量不足以及现场评标时间短等问题,难以对项目的合理性和标书的真实性进行深入评估核查,存在“外行评内行”现象,中标结果往往是低价中标。在A省的现实操作中,个别社工机构为拿下政府项目,在招投标环节极力压低投标价格,或者提出超高服务工时,中标后再通过缩减服务内容等方式降低成本。“低价竞标”的方式增加了社工机构恶性竞争和提供低质量社会服务的风险,不利于形成公平合理的竞争环境和行业持续健康发展。同时,社会工作的服务对象往往是社会弱势群体,话语权有限,对其服务质量的保障涉及社会公平公正,其道德风险相较于工程、货物类采购更加敏感而备受社会关注。
目前,为防范政府购买服务竞标过程中的道德风险,A省在竞争性流程控制上下功夫,确保“择优购买”。一方面,保证政府购买服务的竞争性流程设计依法依规。在组织实施购买服务时,遵照《政府采购法》《政府采购法实施条例》《招标投标法》,以及《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《残疾人权益保障法》等专门法律法规,确定服务内容和重点,瞄准需求,科学合理设计政府购买服务竞争性流程。另一方面,防范政府购买服务项目评标过程中的低价竞争风险。当评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会将其作为无效投标处理。同时,探索和采用有利于合理报价者投标的评分方法,严控投标人报价分值的权重,摒弃报价低得分高的做法。
责任编辑 黄悦
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