时间:2019-10-22 作者:章辉 上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任、教授
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摘要:
政府采购作为财政制度的重要组成部分,要始终注重提高绩效,将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向。这就意味着,作为预算执行的政府采购,也应从全面的视角来认识其绩效管理问题。
政府采购绩效管理不同于私人部门采购绩效管理
我国政府采购制度建设以来,社会各界对政府采购的效率关注较多,并以此来评判政府采购的绩效,简单地从周期长、程序复杂等角度认为政府采购效率低下,并进而否定政府采购的绩效。这实际上是将政府采购功能片面化,是以私人部门采购的评判标准来衡量政府采购。
政府采购不仅仅是采购,还是政府宏观调控的工具之一,其天然承载着一系列的政府宏观政策导向,只不过这些政策导向是通过采购这种形式、通过影响市场的供求关系来实现,表现为政府采购功能。政府采购功能是由调控功能、效率功能、协调功能和规范功能组成的功能体系,且每一功能又有着不同的实现形式。具体而言,调控功能的实现形式包括:增加就业、维护社会公共利益、扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等;效率功能的实现形式则体现在提高采购资金的使用效益;协调功能的实...
政府采购作为财政制度的重要组成部分,要始终注重提高绩效,将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向。这就意味着,作为预算执行的政府采购,也应从全面的视角来认识其绩效管理问题。
政府采购绩效管理不同于私人部门采购绩效管理
我国政府采购制度建设以来,社会各界对政府采购的效率关注较多,并以此来评判政府采购的绩效,简单地从周期长、程序复杂等角度认为政府采购效率低下,并进而否定政府采购的绩效。这实际上是将政府采购功能片面化,是以私人部门采购的评判标准来衡量政府采购。
政府采购不仅仅是采购,还是政府宏观调控的工具之一,其天然承载着一系列的政府宏观政策导向,只不过这些政策导向是通过采购这种形式、通过影响市场的供求关系来实现,表现为政府采购功能。政府采购功能是由调控功能、效率功能、协调功能和规范功能组成的功能体系,且每一功能又有着不同的实现形式。具体而言,调控功能的实现形式包括:增加就业、维护社会公共利益、扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等;效率功能的实现形式则体现在提高采购资金的使用效益;协调功能的实现形式主要有:协调经济发展与环境保护、协调区域与产业的发展、协调贸易摩擦等;规范功能的实现形式则表现为:规范政府行为与促进廉政建设、规范市场体系等。显然,如果仅仅基于其中某一功能标准评判政府采购绩效,都会对政府采购绩效产生误判,也不利于政府采购制度的健全与完善。
我们通常会用“物有所值”来评判政府采购的结果,同样,私人部门采购也追求“物有所值”。笔者认为,“物有所值”,既是政府采购与私人部门采购的相同点,也是不同点。从相同点来说,政府采购与私人部门采购都是在适当的时候、以适当的价格、从适当的来源采购到适当质量和数量的商品或服务,这体现了对“物有所值”的共同追求。从不同点来说,政府采购“物有所值”的“值”与私人部门采购“物有所值”的“值”在内涵上是不一致的。政府采购“物有所值”的“值”是包括上文所提的“调控功能、效率功能、协调功能和规范功能”综合体,指向保障政府履职和公共服务需要,承载着一系列的政府宏观政策职能;而私人部门采购“物有所值”的“值”,就仅仅是在采购预算一定的情况下,实现采购数量和质量的最大化,或者在采购数量和质量一定的情况下,做到采购预算节约最大化。
正是由于对政府采购功能理解的片面化,以及模糊了政府采购与私人部门采购“物有所值”在“值”的内涵上的区别,简单地从私人部门采购绩效管理的视角来看待政府采购绩效管理,就必然会出现对政府采购绩效认识的偏差。
政府采购绩效管理不同于财政支出绩效管理
自财政部出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》等文件以来,财政支出绩效管理工作在各地广泛开展,评价指标日趋完善,并得到了财政部门、预算部门(单位)及社会各方的高度关注和充分认可。那么,能否将财政支出绩效管理的评价指标运用到政府采购绩效管理?笔者认为,由于政府采购绩效管理和财政支出绩效管理的目标导向不同、站位不同,财政支出绩效管理的评价指标不能运用到政府采购绩效管理。
政府采购绩效管理和财政支出绩效管理的目标导向不同。政府采购绩效管理的目标导向是服务于政府采购作为保障政府履职和国家宏观调控工具的需要。因此,政府采购绩效管理的产出目标,既要反映政府采购实施中的规范和有效推进对促进政府采购规模增长、政府采购预算执行、政府采购当事人权益保障等方面的结果,又要反映政府采购政策功能中具有特定导向性功能的执行结果,如中小企业合同授予占政府采购规模的比重、节能产品采购占同类产品的比重、环境标志产品采购占同类产品的比重和进口产品政府采购增长率等。政府采购绩效管理的效果目标,则是要体现规范功能、效率功能、调控功能和协调功能等效果实现程度。财政支出绩效管理的目标导向是预算部门(单位)使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。因此,财政支出绩效管理的产出目标一般是提供公共产品和服务的数量、质量、时效,以及达到预期产出所需要的成本和资源等。财政支出绩效管理的效果目标,一般是体现该支出项目可能存在的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。因此,政府采购绩效管理的目标导向更宏观,更多是政策目标的考量;而财政支出绩效管理的目标更具体,更多的是就项目关注成本效益。
政府采购绩效管理和财政支出绩效管理的站位不同。就政府采购绩效管理而言,财政支出是“因”,政府采购绩效是“果”。或者说,政府采购绩效是通过财政支出来实现。就财政支出绩效管理而言,政府采购是“因”之一,财政支出绩效是“果”,政府采购制度是保障财政支出执行规范的重要措施之一,从而促进财政支出绩效得以实现。所以,我们会看到,在财政支出绩效评价指标体系的项目管理考察板块,会关注政府采购制度执行情况。可见,政府采购绩效管理是站在国家和社会发展的层面,而财政支出绩效管理是站在预算部门(单位)的层面。这也就是为什么财政支出绩效管理仅在项目管理环节关注政府采购制度的执行,而政府采购绩效管理则要关注规范功能、效率功能、调控功能和协调功能等多种因素。显然,在绩效管理的工作推进中,我们可以评价某一个项目的财政支出绩效,但通过一个项目来评价政府采购绩效则价值不大或无从评价。因为,政府采购绩效需要依托众多项目综合作用才能产生。
政府采购绩效管理的体系结构
全面认识政府采购绩效管理,就是要通过构建政府采购绩效管理的体系结构,从系统的角度、从政府预算执行属性出发,思考如何将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向。从政府采购绩效管理的体系结构看,应包括三个层次:政府采购绩效管理有机组成部分、政府采购绩效管理综合系统,以及政府采购绩效目标管理子系统(如图1所示)。
作为预算制度重要组成部分的政府采购,预算绩效管理与预算编制管理、预算执行管理、预算监督管理共部分(如图1所示)。但是,构成政府采购绩效管理有机组成部分的四个方面,又不是简单的组合或叠加。如图1中“政府采购绩效管理有机组成部分”板块所示,预算绩效管理不是一个可以单列的有一维指向内容的管理存在,而是要深度融入预算编制管理、预算执行管理和预算监督管理当中。换句话说,离开了预算编制管理、预算执行管理和预算监督管理,也就不复存在政府采购绩效管理。
预算绩效管理之所以能通过深度融入预算编制管理、预算执行管理和预算监督管理来发挥其在政府采购绩效管理中的作用,是因为预算绩效管理指向的是预算资金所达到的产出和结果,是一种以支出结果为导向的预算管理模式,而这种管理模式的运作必须依赖预算编制、预算执行和预算监督而存在。
将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程的政府采购绩效管理,其目标要落实在逐步建立“预算编制有目标、政采执行有监控、政采完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的政府采购绩效管理机制。只有在政府采购绩效管理机制得以建立和健全的基础上,政府采购绩效管理有机组成部分才能真正实现预算绩效管理与预算编制管理、预算执行管理、预算监督管理的深度融合,最终推动预算制度的规范透明、标准科学、约束有力,达到提升财政资金使用效益的管理目标。
政府采购绩效目标管理与绩效跟踪管理、绩效评价管理、评价结果管理共同组成政府采购绩效管理综合系统。其中,绩效目标管理又是政府采购绩效管理综合系统的依托。因为离开了绩效目标,政府采购绩效管理也就丧失了方向、缺失了参照,从而绩效评判也就无从谈起。
作为政府采购绩效管理综合系统所依托的绩效目标管理,包括绩效目标设定、绩效目标审核和绩效目标批复。其中,绩效目标设定不仅是绩效目标审核和绩效目标批复的对象,而且是绩效目标审核和绩效目标批复的关键依据。绩效目标设定包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。绩效目标设定的依据就是保障政府履职和国家宏观调控的需要,可以是对政府采购调控功能、效率功能、协调功能和规范功能部分或全部的体现。
责任编辑 张敏
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