时间:2019-10-22 作者:徐乐|李春根|熊萌之 江西省财政厅绩效管理局 江西财经大学财税与公共管理学院
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摘要:
近年来,江西省大刀阔斧地推进预算绩效管理改革,初步建成了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的以绩效为导向的全过程预算绩效管理新机制。
预算绩效管理改革呈现“三个特点”
江西省预算绩效管理改革着重从夯基础、建制度、核目标、做评价等四个方面下功夫,着力提高预算绩效管理质量和水平,主要呈现出“三个特点”。
一是推进速度“快”。2013年,江西率先以省政府名义出台了预算绩效管理顶层指导文件《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》,先后开展了预算绩效目标管理、绩效运行监控和项目绩效评价试点及将预算绩效管理纳入政府绩效考核试点,在2016底初步建成了具有江西特色的预算绩效管理机制。
二是范围覆盖“广”。从省直看,江西省预算绩效管理主要实现了预算绩效目标管理覆盖所有省直部门及其部门预算项目支出、预算执行绩效运行监控覆盖所有省直部门、部门预算项目支出绩效自评价覆盖所有省直部门、部门整体支出绩效评价覆盖所有省直部门四个全覆盖;部门预算项目支出绩效自评比例达到60%,名列全国第一。从市县看,所有设区市及40个县(市、区)全部成立了专门的预算绩效管理...
近年来,江西省大刀阔斧地推进预算绩效管理改革,初步建成了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的以绩效为导向的全过程预算绩效管理新机制。
预算绩效管理改革呈现“三个特点”
江西省预算绩效管理改革着重从夯基础、建制度、核目标、做评价等四个方面下功夫,着力提高预算绩效管理质量和水平,主要呈现出“三个特点”。
一是推进速度“快”。2013年,江西率先以省政府名义出台了预算绩效管理顶层指导文件《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》,先后开展了预算绩效目标管理、绩效运行监控和项目绩效评价试点及将预算绩效管理纳入政府绩效考核试点,在2016底初步建成了具有江西特色的预算绩效管理机制。
二是范围覆盖“广”。从省直看,江西省预算绩效管理主要实现了预算绩效目标管理覆盖所有省直部门及其部门预算项目支出、预算执行绩效运行监控覆盖所有省直部门、部门预算项目支出绩效自评价覆盖所有省直部门、部门整体支出绩效评价覆盖所有省直部门四个全覆盖;部门预算项目支出绩效自评比例达到60%,名列全国第一。从市县看,所有设区市及40个县(市、区)全部成立了专门的预算绩效管理机构,并积极开展预算绩效管理试点。
截至2017年底,江西省实现预算绩效目标管理资金达974.06亿元,占全省财政支出的19%;纳入绩效监控的项目资金达828亿元,占全省财政支出的16.15%;开展绩效评价资金达1050.43亿元,占全省财政支出的20.5%。其中:省本级实现预算绩效目标管理资金386.63亿元;部门预算项目支出绩效自评资金294.94亿元,占省本级项目支出的64.74%。此外,财政专项资金绩效评价涉及资金近百亿元。
预算绩效管理改革存在的主要问题
一是新预算法规定的绩效方面内容落实“不全面”。主要体现在:不少县(市、区)仍是“只问花钱,不问绩效”的老思路,绩效意识淡薄;在预算编制环节,有的部门及地方尚未有效借鉴利用上一年度绩效评价结果;绩效目标管理在市县编制预算环节尚未有效开展;各级预算报送同级人大上一年总预算执行情况的审查结果报告中没有提高预算绩效的意见和建议内容;各级人大尚未对重大投资项目进展的使用及绩效情况进行审查。
二是预算绩效管理体系建设“不全面”。一方面,预算绩效管理制度体系建设“不全面”。新预算法的修订让预算绩效管理上升到了法律的高度,极大增强了预算绩效管理的效力。目前省级尚没有配套的法规条例。江西制定的《实施意见》所要求的预算绩效管理改革工作任务已基本完成,在省级层面急需一个纲领性的工作规划指导下一步改革工作的实施。另一方面预算绩效管理实施体系建设“不全面”。如机构建设不全面,县一级尚未全面建立预算绩效管理专门机构;指标体系建设不全面,分行业、分类别的绩效指标比较零散,没有形成体系;第三方参与预算管理服务体系建设不全面,第三方机构选择过于集中在会计师事务所和省内高校,相对而言,范围过于单一。
三是预算绩效管理执行“不全面”。管理对象仅是一般公共预算,尚未将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算纳入其中。管理重心集中在预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价三个环节,评价结果应用较为薄弱,未与提升预算绩效有效衔接起来。
全面实施绩效管理的建议
一是管理层级覆盖全面。将充分调动起各级财政部门、预算部门的积极性,尤其是预算绩效管理工作相对滞后的地区和部门,开展预算绩效管理试点,财政部门及有条件的预算部门均应全部成立预算绩效管理专职机构,不留死角,全省一盘棋,力争实现省、市、县三级所有财政部门和预算部门全部实行绩效管理。
二是管理体系建设全面。探索制订“全面实施绩效管理”的法规条例,作为新预算法江西实践的展开和延伸,明确各级财政部门和预算部门实施预算绩效管理的法律责任,引导和规范第三方参与预算绩效管理的行为,更好更快地全面实施绩效管理。制定全省“十三五”绩效管理工作规划,明确“十三五”期间各级政府和各级部门全面实施绩效管理的重点工作任务,指导“十三五”绩效管理真正全面推进。建立完善分行业、分类别、多层次的评价指标体系,逐步做到根据不同的公共行业领域、不同评价对象、不同评价目的,都能形成一套逻辑框架扎实、指向性强的绩效评价指标。
三是管理对象涵盖全面。在一般公共预算绩效管理成熟的基础上,由财政部门牵头,积极探索开展政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算绩效管理试点,逐步实现四本预算全覆盖。
四是参与对象涵盖全面。充分发挥人大、政协力量,强化对预决算报告中绩效内容的审议,注重绩效监督;充分发挥纪检监察部门力量,加强对绩效评价及绩效管理查出问题整改落实情况的监督;充分发挥审计部门力量,根据预算绩效管理情况推进政府绩效审计,重点关注财务收支的效益性和公共资源配置的合理性。大力推进全省绩效管理行业协会成立,完善对第三方参与预算绩效管理的专业能力、评价方法、主体责任和质量控制的等级认定,加强行业自律,发挥行业优势。在全社会积极培育绩效文化,向社会公开绩效信息,让社会公众了解绩效;向社会公众发放调查问卷、征求意见表,邀请社会公众参加座谈会、专题研讨,畅通政府与社会公众的沟通渠道,使社会公众成为预算绩效管理的重要监督力量。
五是绩效环节管理全面。抓住现代预算制度“规范透明、标准科学、约束有力”三个关键要素,着力于预算绩效管理的各个环节,做到预算编制、执行、监督各个过程全面体现绩效性。要着力于预算绩效目标编制环节。预算部门是预算绩效目标编制的编制主体,更是责任主体,要紧紧围绕部门中长期事业发展计划编制预算绩效目标,突出目标标准性和科学性。财政部门是预算绩效目标的审核主体,要强化预算评审制度的执行力,重点做好对预算绩效目标的评审。另外,预算绩效目标要向社会公开,不仅是部门自己清楚,更要让社会公众清楚。要着力于绩效运行监控环节。预算绩效目标是预算执行的依据,预算执行偏离了目标需及时纠正,才能体现预算绩效目标的权威性和约束力。要着力于绩效评价环节。在做好各项绩效评价工作的基础上,逐步将部门整体支出、财政(制度)政策、财政专项支出、市县财政综合支出管理绩效评价作为未来绩效评价的重点。要着力于绩效评价结果应用环节。建立健全绩效评价结果应用机制,充分运用绩效评价结果指导预算编制,实施奖惩和问责,逐步推行绩效评价结果对公众公开,接受社会监督。
责任编辑 李烝
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