时间:2019-10-22 作者:本刊记者|李烝
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摘要:
2018年4月8日,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办的“中国预算绩效管理论坛(2018)——全面实施绩效管理专题研讨会”在北京举行。财政部中国财政科学研究院、预算司、预算评审中心及有关部委负责同志、部分高校知名学者、地方财政部门等参加了会议。
财政部预算司副司长王克冰在会上透露,全面实施预算绩效管理的顶层设计文件正在酝酿中,包括第三方评价体系等制度文件正在起草。他还指出,全面实施预算绩效管理就是要从“全面”、“绩效”两个关键词着手,在广度上实现预算范围全覆盖,在深度上实现贯穿预算全过程。
全面实施预算绩效管理,是习近平新时代中国特色社会主义经济思想在财政领域的一个根本要求,是落实以人民为中心发展思想的必然要求,也是推动国家治理现代化的有利举措。近年来,我国积极推动预算绩效管理改革。党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系,从中央到地方在绩效管理方面都做了积极有益的探索;十八大以来,绩效管理的步伐进一步加快,在财税体制改革总体方案中专门就预算绩效管理作出了部署。党的十九大报告进一步明确提出,要加快建立现代财政制度,特别明确要建立全面、规范透明、标准科学...
2018年4月8日,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办的“中国预算绩效管理论坛(2018)——全面实施绩效管理专题研讨会”在北京举行。财政部中国财政科学研究院、预算司、预算评审中心及有关部委负责同志、部分高校知名学者、地方财政部门等参加了会议。
财政部预算司副司长王克冰在会上透露,全面实施预算绩效管理的顶层设计文件正在酝酿中,包括第三方评价体系等制度文件正在起草。他还指出,全面实施预算绩效管理就是要从“全面”、“绩效”两个关键词着手,在广度上实现预算范围全覆盖,在深度上实现贯穿预算全过程。
全面实施预算绩效管理,是习近平新时代中国特色社会主义经济思想在财政领域的一个根本要求,是落实以人民为中心发展思想的必然要求,也是推动国家治理现代化的有利举措。近年来,我国积极推动预算绩效管理改革。党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系,从中央到地方在绩效管理方面都做了积极有益的探索;十八大以来,绩效管理的步伐进一步加快,在财税体制改革总体方案中专门就预算绩效管理作出了部署。党的十九大报告进一步明确提出,要加快建立现代财政制度,特别明确要建立全面、规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。
王克冰指出,近几年来,财政部门在预算绩效管理方面积极探索,初步构建了预算绩效管理体系框架,取得了一定成效。
一是在中央层面,形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系,并且正在不断地延伸和扩展。
二是实现了绩效目标全覆盖。绩效目标是绩效管理的龙头,目前中央部门的一般公共预算全部都设置了绩效目标。2017年又重点对中央和地方的转移支付项目绩效目标做了研究、部署和推动。今年年初,财政部又将目标管理扩展到中央的政府性基金预算和国有资本基金预算。目前,在中央层面实施绩效目标管理的资金规模已达2.5万亿元。
三是绩效目标执行监控范围逐步扩大。2016年开始,选取了教育部、国土资源部、工业和信息化部、水利部等15个部门开展绩效目标执行监控试点;2017年进一步将范围扩大到所有部门,要求每个部门都要选择一些重点项目开展绩效目标执行监控,监控中也发现了大量问题,为及时调剂预算,防止资金走偏或者使用效率低下发挥了重要作用。
四是实现了绩效自评全覆盖。在中央部门对上年所有本级项目开展绩效自评的基础上,2018年将继续扩展至中央对地方所有专项转移支付资金。将中央本级一级项目和专项转移支付的绩效目标随同预算批复和下达,使绩效与预算具有同等约束。
五是建立了重点绩效评价常态机制。自2015年开始就统一安排对重点民生政策和重大项目开展绩效评价,目前涉及资金已经超过一万亿元,部分绩效评价结果已应用于预算安排和政策调整。
六是积极推进绩效评价公开。信息公开是推动绩效管理的一个有效的手段。目前已经将10个中央部门的重点项目和66项中央对地方专项转移支付的绩效目标,15个重点民生政策和重大项目的绩效评价结果,99个中央部门111个项目的绩效自评结果,提交了全国人大常委会参阅和审议。
七是启动了专项领域的绩效评价工作。2017年开始,对存量项目分领域启动绩效评价,去年主要是以经济建设支出为切入点,有针对性地选取评估对象,采取重点抽评与第三方评估相结合的方式开展绩效评价,逐步建立起存量项目的激励约束机制,甚至为清理退出机制打下基础。
八是建立绩效管理工作的协调机制。目前财政部和全国人大、预工委的预决算审查室、审计署的财政司建立了三方协调工作机制,形成了绩效管理的合力。在地方层面,一些省份结合自身实际,积极探索预算绩效管理新模式。新预算法实施后,越来越多的地方将绩效管理作为财政工作重点,加快全过程预算绩效管理改革步伐,在政策或项目事前评估、第三方绩效评价、绩效评价结果应用等方面积累了一些成功经验。目前,各省级财政部门均出台了预算绩效管理办法,个别地区出台了相关地方性法规。绝大多数省级财政部门细化了预算绩效管理工作规范和操作细则。一些省份还将部门绩效考核结果与公务员绩效工资(奖金)直接挂钩,对资金使用绩效形成正向激励。
虽然预算绩效管理工作取得了初步成效,但与全面实施绩效管理、加快建立现代财政制度的发展要求、同广大人民群众的期待相比,还有不小的差距,依然存在一些问题。比如绩效管理的意识依然薄弱。虽然总体上都重视绩效,但是在具体的工作中,是不是真正地重视绩效,还有待考验。从推进绩效管理到真正重视绩效,到所有的部门和单位包括地方都特别注重提高资金的使用效率,还需要一个过程。目前相当一部分部门和地方还处在“被绩效”的状态,积极性、主动性有待挖掘,依然存在着“重分配轻管理,重使用轻绩效”的现象。绩效管理的约束有限。目前主要缺乏绩效评价目标、预算安排、政策调整有效的挂钩机制,所以绩效管理对中央部门和地区的约束力比较有限。绩效管理水平有待提高。绩效管理范围依然不全,从全国看还没有真正完成覆盖到五级政府,从每一级看还没有覆盖到所有的财政资金。财政管理领域支出低效无效的问题还没有得到根本解决,第三方绩效评价市场也不够完善,专业性有待提高。此外,绩效管理在有些地方还没有深度融入管理的各个环节,特别是专项转移支付,绩效目标执行监控这方面还有薄弱环节,再加上一些地方、部门重视不够,应该说还是制约了绩效工作的开展,影响了绩效管理水平的提升。为此,王克冰指出,全面实施预算绩效管理应该从“全面”、“绩效”两个关键词着手。
一是绩效管理全覆盖。五级政府财政都要实施绩效管理,要全面推动,真正形成让财政在国家治理中发挥它的重要基础和支柱作用。在每一级财政中,绩效管理要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算,甚至社保基金预算也要参照执行。
二是贯穿预算全过程。在预算编制领域,要实现绩效和预算管理的深度融合,不能形成两张皮。即不仅预算编制、执行、结果要引入绩效理念和绩效管理,还要对重大项目全周期进行绩效评价,注重成本效益分析,关注支出结果和政策目标实现程度,推动改进预算编制和调整财政政策。
三是绩效方法全系列。包括绩效自评、重点评价相结合,并逐步建立起第三方评价体系和评价结果运用机制,形成一套完整的绩效管理闭环体系。
四是评价对象全方位。由目前对部门项目支出和重大政策绩效评价为主,拓展到对部门整体支出绩效评价;由对地方转移支付绩效评价为主,拓展到对地方财政运行绩效评价,更好地促进部门、地方履职尽责。
财政部预算评审中心副主任宋文玉指出,如何将绩效目标和预算编制结合起来、将绩效的监控和预算执行结合起来、将绩效评价和最后的分配和预算结构的调整结合起来,通过预算的绩效的管理,促进部门整体的履职以及部门业务的管理,这将可能成为全面实施预算管理将来努力的方向。
中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长、中国财政科学研究院办公室主任王泽彩表示,绩效是政府预算的逻辑起点与终点,不仅仅是十八大倡导的重要基石,更是国家治理的重要手段,尤其是践行新预算法“讲究绩效”理念的重要落实。期待我们把一种意识转化为理念,把理念转化为文化,转化为国家治理的绩效行动。
会上来自北京大学、中国人民大学、浙江大学、中央财经大学、上海国家会计学院等国内高校知名学者,吉林省财政厅等地方财政部门负责同志,以及中国财政学会绩效管理研究专业委员会会员单位的代表,围绕“全面实施绩效管理的国际借鉴”、“项目支出绩效目标如何全覆盖”、“社会第三方参与全面实施绩效管理的对策”等议题进行了广泛、深入、细致的讨论。
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