时间:2019-10-22 作者:卢洪友 武汉大学
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摘要:
中国特色社会主义进入了新时代,一年一度的政府预算也将从此踏上服务于到本世纪中叶“分两步走”全面建设社会主义现代化国家、实现国家治理现代化的历史新征程。在未来的30多年里,每年的政府预算安排及预算改革发展,都将朝着这一总目标渐进式迈进。因此,观察2018年及以后的年度预算,既要看其解决了哪些以及如何解决的国计民生问题,又要有未来视野,动态看行进在国家治理现代化和财政治理现代化道路上的政府预算在厚植新时代预算新思想、新理念、新制度、新体制机制等方面有什么新进展,做出了哪些“边际”贡献。处于历史转折期的政府预算,应着力贯彻新思想和新理念,着力树立新时代财政观,着力推进现代财政制度建设,着力转换财政体制机制。
我国政府预算发展史上的转折点
2018年的政府预算将成为我国预算发展史上的一个转折点。此前很长一段时期的政府预算,无论是预算收支安排,还是财政经济激励约束体制机制设计,都是围绕着如何推动经济快速增长、尽快摆脱各种物品“短缺”困扰、大幅减轻贫困等目标进行的。经过30多年的经济持续快速增长,解决了长期困扰我国的“短缺”、温饱、减贫等难题。但是同时也应看到,粗放式的经济增长,靠的是高投入、高...
中国特色社会主义进入了新时代,一年一度的政府预算也将从此踏上服务于到本世纪中叶“分两步走”全面建设社会主义现代化国家、实现国家治理现代化的历史新征程。在未来的30多年里,每年的政府预算安排及预算改革发展,都将朝着这一总目标渐进式迈进。因此,观察2018年及以后的年度预算,既要看其解决了哪些以及如何解决的国计民生问题,又要有未来视野,动态看行进在国家治理现代化和财政治理现代化道路上的政府预算在厚植新时代预算新思想、新理念、新制度、新体制机制等方面有什么新进展,做出了哪些“边际”贡献。处于历史转折期的政府预算,应着力贯彻新思想和新理念,着力树立新时代财政观,着力推进现代财政制度建设,着力转换财政体制机制。
我国政府预算发展史上的转折点
2018年的政府预算将成为我国预算发展史上的一个转折点。此前很长一段时期的政府预算,无论是预算收支安排,还是财政经济激励约束体制机制设计,都是围绕着如何推动经济快速增长、尽快摆脱各种物品“短缺”困扰、大幅减轻贫困等目标进行的。经过30多年的经济持续快速增长,解决了长期困扰我国的“短缺”、温饱、减贫等难题。但是同时也应看到,粗放式的经济增长,靠的是高投入、高消耗、高污染。随着时间推移,增长质量和效益效率低、增长动力不足、增长不平衡、不协调、不可持续,以及生态破坏、环境污染等诸多问题已显露无疑。与此同时,财政自身不平衡、不协调、不可持续的缺陷也日益显现:经济粗放式高速增长,以商品服务税为主的税收收入连年大幅超经济增长;土地财政愈演愈烈,隐性和显性地方政府债务问题逐步凸显,经济风险、财政风险、金融风险积聚;在财政收入相对宽裕的环境下,财政监督偏松、预算约束软化、规范性较差、透明度较低、行政自由裁量权较大、财政治理较粗放。
当前中国特色社会主义进入了新时代,面临的是新矛盾、新目标和新定位。社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,全面深化改革的总目标已转变为到本世纪中叶“分两步走”全面建设社会主义现代化强国、实现国家治理现代化,解决新矛盾,完成改革和发展的新使命,必须有新思想、新理念、新制度、新体制机制。基于这样的大背景,自2018年开始的新时代政府预算,已踏上了到2020年打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战,全面建成小康社会,然后到本世纪中叶再“分两步走”,全面建设社会主义现代化强国、实现国家治理现代化的历史新征程。在未来30多年时间里,年复一年的政府预算,都面临着年度预算改革发展与“两步走”总体战略目标及预算治理现代化相衔接、相匹配的问题,既要关注当前的国计民生问题,又要立足当下,放眼未来,通过年度预算的编制、执行、决算、审计等周而复始的预算循环,实现预算改革发展和预算体制机制的转换,从而厚植起新时代政府预算的新思想、新制度、新体制机制基础。2018年的政府预算为此已迈出坚实的第一步,将成为我国预算发展史上的一个转折点。
着力贯彻新思想和新理念
思想理论是行动的先导。在我国正处在建设社会主义现代化强国、实现国家治理现代化的重大历史关头,形成了习近平新时代中国特色社会主义思想,这是马克思主义中国化的最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是实现中华民族伟大复兴的行动指南。政府预算是国家治理的基础性制度,规定了国家治理的范围和方向,翻开2018的政府预算收支“一览表”可清晰看到,超过18万亿元的一般公共预算收入和接近21万亿元的预算支出的配置再配置,如同毛细血管一样,无数分支互相吻合成预算收支网,渗透到经济社会生活的方方面面,与国计民生发生千丝万缕的联系。2018年预算安排及改革发展,体现了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,紧扣我国社会主要矛盾变化,践行新发展理念,既关注供给侧结构性改革、惠民生、促均等、三大攻坚战等近期议题,又通过预算调节努力促进国民经济向更高质量、更有效率效益、更加公平公正、更加低碳环保、更可持续的方向发展。习近平新时代中国特色社会主义思想已载入《中华人民共和国宪法》,在财政预算安排和改革发展中,必须长期坚持并在实践中不断发展。
着力树立新时代财政预算治理观
现代国家治理观及财政治理观形成于18世纪的欧洲大陆,洛克、伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠、斯密等一大批杰出思想家,从不同学科抨击封建专制、宗教愚昧和特权,阐释天赋人权、自由、平等、民主、法治、自由竞争、廉价政府等新思想、新理念,唤醒了民众,开启了民智,引导人民实现了从迷信到理智、从奴役到自由、从特权到平等、从幻想到科学,从主权在天(主权在君)到主权在民的历史性转变,为摧毁旧制度和旧秩序,建立与经济现代化、社会现代化、国家治理现代化相适应的新制度、新秩序、新体制机制奠定了思想理论基础。
进入新时代的国家治理和财政预算治理,应立足我国改革发展实际,学习借鉴发达国家治理经验,树立具有新时代内涵的科学、法治、民主、规范、透明、责任、绩效等现代财政预算治理观,并将其贯穿于财政预算安排、体制机制构造和制度建设的全过程之中,用以审视现行财政预算制度及体制机制的科学性、公正公平性等,将新时代财政预算治理纳入科学、法治、公平民主、规范透明、高效的轨道。2018年的政府预算,在体现现代财政治理观方面取得了一定进展,例如,对重大改革和重大支出政策等作了更为详细的说明,如全面推行营改增试点5年减税累计超过2万亿元,取消、免征、停征或减征1368项政府性基金和行政事业性收费,涉及减收3845亿元等;对财政转移支付的立项依据、分配办法、支出标准、绩效目标等说明更加详尽;教育、就业、文化、卫生、社会保障等各项民生性支出的政策更加细化、量化、具体化;105个部门公布了2017年的部门预算,公开时间提前8天,公开更全面、更主动、更及时,公开内容除财政拨款收支总表、部门支出总表等8张报表外,教育部等10个部门还首次向社会公布了10个重点项目的项目文本和绩效目标;逐步将绩效管理涵盖所有的财政资金,强化绩效目标管理、扩大绩效评价范围,加大绩效信息公开力度等。
着力推进现代财政制度建设
国家治理现代化,要求建设法治国家、法治政府、法治社会和法治财政。法治财政既是法治国家和法治政府的重要组成部分,又是推动法治国家、法治政府和法治社会建设的关键。因此,法治国家、法治政府、法治社会和法治财政必须协同推进和一体化建设。法治财政的根本性要求是公共财政税收预算权力,必须依宪、依法行使,做到财政法定、税收法定、预算法定。现代财政制度是由财政体制、税制和预算制度构成的,三大制度的“现代度”都有很大的提升空间。党的十八大以来,适应国家治理现代化的需要,加快了现代财政制度建设步伐。未来一段时期内,在现代财政体制建设上,应着力解决政府间权责不清、财力失调、区域失衡问题,2018年出台的基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案,为解决这些问题迈出了关键一步;在现代预算制度建设上,应着力提升预算的全面性、规范性和透明度,推进预算科学精准编制,增强预算执行刚性约束,提升财政资源配置效率;在现代税制建设上,应着力优化直接税和间接税以及各自内部的税制结构,理顺税费关系,健全地方税体系,强化税收法定,2020年完成落实税收法定原则的改革任务。
着力转换预算体制机制
新时代的新目标和新矛盾,需要有新体制机制。一是构建以人民为中心的财政体制机制。人既是社会发展的前提,也是社会发展的目的。而让每个人的创造能力和自身价值都得到充分体现,实现人的全面、自由发展是社会发展的最高目标,也是国家治理和财政治理的最终目的。新时代应致力于构建有助于增进人民福祉、促进人的全面发展、实现共同富裕的财政体制机制。2018年政府预算用于教育的支出超过3万亿元,用于社会保障和就业的支出超过2.5万亿元,用于推进健康中国建设的支出1.5万亿元,用于污染防治的支出比2017年增长19%,兼顾公平与效率、把握好公共服务均等化的节奏和力度,是未来构建可持续的以人民为中心的预算体制机制关键。二是构建遵循财政经济规律的新常态财政体制机制。新时代下,财政经济政策要聚焦于新旧动能转换、结构优化升级、增长质量和效益效率提升,遵循客观财政经济规律,构建预算收入增长与经济增长保持大致同步的体制机制,预算支出由规模扩张转为结构优化、效率效益提升,由非均衡转为均衡性、协调性体制机制,财政政策由相机抉择转为长效制度建设、由非中性为主转为中性为主、由顺周期调节转为逆周期调节的体制机制。三是构建践行新发展理念的财政体制机制。构建更有效的财政激励约束机制,以解决发展动力不足,创新能力不强问题;构建协调发展财政体制机制,以解决区域间、城乡间、经济和社会间的发展不平衡、不协调问题;构建绿色发展财政体制机制,以解决人与自然和谐共生问题;构建开放发展和大国财政体制机制,以更加积极地参与国际财政税收治理和国际性公共品提供,解决国内财政治理与国际财政治理、国内公共品提供与国际公共品提供的内外有机联动问题;构建共享发展财政体制机制,以解决税负归宿不公和公共支出受益归宿不公问题。
责任编辑 刘慧娴
预算报告名词解释
财政改革和财政预算安排与百姓生活息息相关,受到越来越多的关注。很多读者致电我刊编辑部,反映财政改革不断深化,专业性强,对文件和媒体报道中提到的一些财政改革的含义和内容并不能准确掌握。为此,我们特别摘取《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》中的部分附录内容,与读者共同学习,以期社会公众更好监督预算,推动财政改革发展。
预算稳定调节基金:指中央或地方财政通过超收收入和支出结余等安排的具有储备性质的基金,视预算平衡情况,在安排下年度预算时调入并使用,或用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。预算稳定调节基金的安排使用接受同级人大及其常委会的监督。
中央与地方财政事权和支出责任划分改革:财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。中央与地方财政事权和支出责任划分改革,主要是针对现行中央与地方财政事权和支出责任划分中存在的问题,对中央与地方财政事权和支出责任进行科学合理划分,形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式,落实基本公共服务提供责任,提高基本公共服务供给效率,促进各级政府更好地履职尽责。
政府购买服务:指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。
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