时间:2020-02-11 作者:唐大鹏|张琪 (作者单位:东北财经大学 中国财政科学研究院博士后流动站)
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摘要:
社保基金作为社会保障的资金载体,一直以来都是政府以及社会关注的焦点。无论是中央还是地方财政,均承担着应对社保基金缺口引发的财务偿付能力不足风险的“兜底”责任,因此社保基金财务偿付能力风险成为财政风险的重要组成部分。为应对社保基金财务偿付可持续性问题,国务院及国家发展改革委、财政部等部门逐步制定了一系列政策,明确了风险应对的整体框架,但具体细化执行过程中,在缺口测算、风险度量、风险预警及应对等方面仍存在不足。笔者认为应逐步建立和完善社保基金科学测算制度、社保基金财务偿付能力评价体系、社保基金风险预警机制和社保基金缺口弥补机制,以保障社保基金缺口的科学计算及弥补,也为及时发现和应对财务偿付能力不足风险提供依据。
(一)完善基金收支预测制度,实时掌控收支状况
社保基金的可持续性发展依赖于对社保基金历史发展情况的归纳总结和对未来发展趋势的合理估计,因此保障社保基金可持续性发展的重要一环即为利用社保基金历史数据以及相关影响因素对社保基金未来发展趋势进行预测。现阶段社保基金管理部门以及财政部门对于社保基金预测方面的管理水平参差不齐:大部分省市尚未实现对社保基金收支预测的制度建设以及机...
社保基金作为社会保障的资金载体,一直以来都是政府以及社会关注的焦点。无论是中央还是地方财政,均承担着应对社保基金缺口引发的财务偿付能力不足风险的“兜底”责任,因此社保基金财务偿付能力风险成为财政风险的重要组成部分。为应对社保基金财务偿付可持续性问题,国务院及国家发展改革委、财政部等部门逐步制定了一系列政策,明确了风险应对的整体框架,但具体细化执行过程中,在缺口测算、风险度量、风险预警及应对等方面仍存在不足。笔者认为应逐步建立和完善社保基金科学测算制度、社保基金财务偿付能力评价体系、社保基金风险预警机制和社保基金缺口弥补机制,以保障社保基金缺口的科学计算及弥补,也为及时发现和应对财务偿付能力不足风险提供依据。
(一)完善基金收支预测制度,实时掌控收支状况
社保基金的可持续性发展依赖于对社保基金历史发展情况的归纳总结和对未来发展趋势的合理估计,因此保障社保基金可持续性发展的重要一环即为利用社保基金历史数据以及相关影响因素对社保基金未来发展趋势进行预测。现阶段社保基金管理部门以及财政部门对于社保基金预测方面的管理水平参差不齐:大部分省市尚未实现对社保基金收支预测的制度建设以及机制设计;个别省市的部分研究机构仅对社保基金中基本养老保险基金进行了预测,其他基金预测尚未开展;预测方式的规范性缺乏检验,方式的差异性导致预测结果的不一致。为实现社保基金收支预测的规范性和准确性,社保基金的收支预测工作应当从以下三个方面入手。
一是完善社保基金收支预测制度。社保基金收支预测制度应主要包含以下三个方面:第一,明确社保基金收支预测相关参与主体分工及责任,建立权责清晰、沟通协调的管理体制;第二,明确社保基金收支预测的运行机制,制定相应的管理细则,加强对运行过程委托代理、预测方式选择等关键环节的要求与管控;第三,明确对社保基金收支预测过程的监督与评价,为进一步完善社保基金收支预测制度提供参考。
二是优化社保基金收支预测机制。社保基金包括养老、医疗、工伤、失业以及生育五类,各类基金性质差异大,因此应当分类建立收支预测体系。中央和地方社保基金管理部门及财政部门应当设立专门的社保基金收支预测部门,加强对相关专业人才的引进,组织智库对社保基金收支进行预测;可以将社保基金收支预测作为课题委托给各高校或研究机构,充分利用高校及研究机构创新性及前沿性的优势,不断加强社保基金收支预测的准确性;可以通过委托社会第三方数据分析公司来对社保基金未来收支数据进行预测,从而保证收支预测的及时性。
三是探索社保基金收支预测手段。在社保基金收支预测方式方面,学术界对社保基金预测进行了初探和摸索。由于社保基金纳入预算管理体系,以及政府综合财务报告对权责发生制应用的要求,笔者认为社保基金收支预测除了对社保基金当期收支的估计外,还应当考虑社保基金收支的未来走势,利用权责发生制观念计算社保基金的隐性负债情况。在预测方式方面,美国的社会保障信托资金精算强调对未来收支的预测,偿付能力既对评估时点的资产和负债有要求,又对评估时期内偿付能力有要求,这与我国社会保障制度对社保基金精算的要求相似。因此我国社保基金精算评估可借鉴美国的评估方式,通过预测未来的人口、经济和参保情况,预测制度在未来一段时期内的年度收入、支出、结余或缺口,并通过基金率和精算平衡指标来刻画制度的偿付能力和财务收支平衡状况。
开展社保基金收支预测有助于中央及地方财政掌握社保基金当期及未来缺口情况,从而降低社保基金财务偿付风险对财政风险的影响,同时也有利于社保基金管理部门及财政部门对社保基金预算以及中长期规划进行长远布局,把握未来社保基金发展趋势。
(二)构建偿付能力评价体系,有效识别重大风险
科学的社保基金收支预测体系有助于各级社保基金管理部门、财政部门清楚了解基金缺口,只有合理评价缺口规模与结构对社保基金财务管理以及财政风险的影响程度,才能为应对风险奠定基础。因此构建社保基金财务偿付能力评价体系是实现社保基金财务偿付能力风险控制的必要环节。
一是构建科学的社保基金偿付能力评价体系。近年来相关研究机构和学者对社保基金偿付能力的研究尚未达成共识,笔者通过对相关文献的总结归纳,结合预算法以及权责发生制的考虑,从以下四点提出社保基金财务偿付能力评价体系的框架:第一,社会保障偿付理论。社保基金是支撑社会保障制度得以稳步运行的经济资源,其偿付能力在一定程度上与社会保障偿付能力具有一致性,所以社保基金偿付能力的相关评价指标应当借鉴社会保障偿付能力的支付率和积累率。第二,保险精算理论。社保基金具有保险的一般属性,一般来说保险需要进行长期精算评估来测试保险的长期生存能力,因此社保基金长期精算平衡水平也是衡量其偿付能力的重要指标。第三,权责发生制。社保基金纳入政府预算盘子,政府预算和会计核算进行了权责发生制改革,要求测算社保基金未来隐性负债情况,利用权责发生制对社保基金隐性负债情况进行计算便成为衡量社保基金财务偿付能力的一个指标。第四,企业及政府偿债指标。企业偿付能力指标和政府的偿债能力指标在概念方面与社保基金财务偿付能力具有相似性,能为社保基金财务偿付能力具体指标修正提供参考和借鉴。中央及地方社保基金管理部门及财政部门应当通过对社会保障、保险精算、基金权责发生制改革以及政府和企业等其他领域的偿付指标的综合考虑建立具体的社保基金财务偿付能力评价体系,将评价出的当期偿付能力、未来偿付能力以及偿付能力变化趋势,作为识别社保基金财务偿付一般风险、重要风险和重大风险的依据,从而为风险预警以及收支缺口弥补措施的实施打下基础。
二是强化社保基金财务偿付能力评价结果的应用。中央及地方社保基金管理部门以及财政部门应当同时建立社保基金财务偿付能力数据分析机制。社保基金管理部门应当将评价出的当期偿付能力作为采取弥补社保基金财务偿付能力不足措施的依据,根据未来偿付能力情况制定基金投资增值目标,依据偿付能力变化情况对基金管理工作进行绩效评价,并且对未来基金发展设定绩效目标;财政部门应当通过社保基金财务偿付评价结果选择适当的资金弥补方式和资金来源,根据评价结果判断和衡量社保基金偿付能力不足对财政风险的影响程度,以财务偿付能力中长期评价结果作为财政补贴资金预算执行的绩效考核依据,同时也为社保基金及社会保障的中长期规划提供数据支持。
通过建立社保基金财务偿付能力评价体系,中央及地方社保基金管理部门及财政部门根据量化的社保基金财务偿付能力情况判断社保基金偿付制度缺陷,以及其对财政风险的影响,避免由于缺乏对社保基金偿付能力的评价导致无法及时发现社保基金财务偿付不足情况,并及时采取应对措施。
(三)建立偿付风险预警机制,及时应对风险敞口
一是强化社保基金财务偿付风险识别。建立社保基金财务偿付风险预警机制的前提是对社保基金财务偿付风险进行识别。按照社保基金管理模式,根据社保基金财务偿付能力评价体系的评价结果,社保基金财务偿付风险主要分为三点:第一,社保基金缺口风险。在对社保基金收支预测之后,会存在社保基金当期缺口以及隐性负债两类缺口,社保基金缺口的风险一方面体现在对两类缺口大小程度的衡量,另一方面体现在两类缺口对财政风险的影响程度。第二,弥补措施选择风险。在确定缺口金额后,社保基金管理部门和财政部门会采取措施进行弥补,弥补措施选择的风险一方面体现在所采取的措施本身的风险程度,例如基金投资增值补贴,不同投资组合收益不同风险也有差异,另一方面体现在措施对社保基金缺口的弥补程度,存在所采取措施无法弥补缺口的情况。第三,弥补能力不足风险。在采取一定的社保基金缺口补贴措施后,已采取的补贴措施无法达到预想弥补效果、无法降低社保基金的财务偿付风险的预警提醒。
二是提高风险预警与应对措施的适应性。在对社保基金财务偿付风险进行识别后,社保基金管理部门及财政部门需要提高风险识别与风险应对的相互适应性。第一,建立风险应对的措施库。根据政策要求及实际情况,将能够弥补社保基金缺口以及降低社保基金财务偿付风险的措施统一整合在措施库中,同时加强对措施库的实时更新完善。第二,建立科学的措施筛选机制。针对每一种风险应对措施,按照风险大小、风险紧迫程度、风险影响范围、措施弥补的及时性程度、措施本身的风险程度和措施能够弥补的金额范围等方面设立筛选条件。例如对于当期风险预警来说,应当主要考虑财政直接补贴或国有资本收益的直接划转;对于未来风险预警来说,应当统筹规划财政补贴和国有资本经营收益的补贴比例以及补贴方式,可以选择国有股划拨等投资回报期较长的补贴方式。
三是建立社保基金风险管理内部控制机制。社保基金管理部门在管理社保基金偿付和投资过程中发挥着核心机构投资者的重要作用。因此在建立社保基金财务偿付风险预警机制的同时,也应加强社保基金管理部门基金管理内部控制机制。社保基金管理部门内部控制的建立与实施,应强调控制的系统性和协调性,在上层制度上明确其职能范围;在业务流程上通过对业务流程的梳理或者重构,规范事务处理并在业务流程中嵌入监督;通过绩效考核与内部控制评价制度,检验社保基金管理部门职能的执行与监督是否有效。对于财政部门而言,也应当通过建立对社保基金收支缺口预算执行管理的内部控制机制,对流程实施进行持续优化、监督与评价,从而形成执行过程的自我完善机制。
通过对社保基金财务偿付风险的识别、风险与应对措施的适应以及社保基金管理部门和财政部门针对社保基金管理的内部控制机制建设,社保基金财务偿付风险预警机制才能在偿付能力评价的基础上完全落地,使得社保基金预测、评价和应对相互衔接和作用,形成完整的社保基金管理闭环。
(四)规范基金缺口弥补方式,拓宽基金资金来源
为解决社保基金缺口问题,除了财政资金的直接补贴外,国务院、国家发展改革委及财政部针对社保基金缺口补偿的问题在下达的一系列文件中指明了弥补的措施及未来发展的方向。《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》中提出,“有序转让部分地方国有企业股权,弥补社保基金缺口。”“十三五”规划中也提到“坚持精算平衡,完善筹资机制;适当降低社会保险费率;建立基本养老金合理调整机制;拓宽社会保险基金投资渠道;出台渐进式延迟退休年龄政策;发展职业年金、企业年金、商业养老保险等举措。”2016年、2017年国家发展改革委在连续两年在《国家发展改革委关于深化经济体制改革重点工作意见》中提出,“研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案,制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案”。在具体执行过程中,社保基金管理部门及财政部门应细化政策要求,从以下三个方面规范社保基金缺口弥补方式。
一是明确社保基金缺口弥补方式。第一,因地制宜选择弥补方式。在国家方针政策的基础上,各省市应根据当地经济发展趋势、产业重心、社会人口规模等情况选择适应自身发展的弥补措施,按照实际情况分配对财政补贴和投资增值两方面资金来源的依赖比重,根据比重情况制定具体的弥补措施。对已明确的缺口弥补方式应制定制度来固化,避免社保基金缺口弥补方式选择的随意性。第二,针对社保基金财务偿付风险明确有针对性的弥补方式。社保基金管理部门及财政部门应根据当地经济发展以及人口结构明确社保基金财务偿付风险,针对不同风险制定并明确对应的弥补措施,并将措施实施情况进行实时信息公开,便于社会各界对政府行为的监督,也有利于社会各界为社保基金的管理提出创新性建议。第三,制定短中长期结合的缺口弥补规划。在制定缺口弥补措施的基础上,社保基金管理部门及财政部门需要根据当地情况,制定短期缺口弥补规划,明确缺口弥补力度,弥补当期发生的社保基金收支缺口;制定中长期缺口弥补规划,设定缺口弥补绩效目标,长远规划当地社保基金长期发展趋势。
二是拓宽缺口弥补资金来源。除了依赖政府财政补贴、社保基金投资增值以及国有资本经营收入的划拨外,中央和地方财政部门应发掘社会资本的潜力,科学合理地将社会保险基金投资于我国资本市场,在降低风险程度的基础上,除金融投资外也应当进行一部分的实体投资。相应的社保基金管理部门也要稳健地加大资本运作力度,采用多种投资方式尽可能的增加投资收益。同时应当通过完善企业年金和职业年金个人所得税递延纳税政策,扩大个人税收递延型商业养老保险试点,通过鼓励职工参加个人储蓄性养老保险,推动建立多层次养老保险体系。制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,从而构建多层次的社会保障体系,减轻社保基金的发展压力。
责任编辑 刘慧娴
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