时间:2020-02-11 作者:张天弓|宋金波 (作者单位:大连市财政局大连理工大学)
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摘要:
以财政部、发改委、人民银行等六部门联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》为代表的组合新政出台,旨在管控危机,力促PPP健康稳定持续发展。本轮新政发布为及时共识PPP潜伏危机,防范发生系统性区域性风险,保障规范PPP有序健康发展提供政策依据,将在贯彻深化供给侧结构性改革,稳中求进这一中央经济工作主线上起到重要作用。
共识PPP潜伏危机,防范系统性和区域性风险
一些PPP项目动机不纯,增加额外隐性债务风险。一些地方政府仍然习惯依靠基建投资拉动GDP增长的老路,在地方债、投融资平台收紧管理,中央又力促民间资本投资的背景下,把PPP模式视为“救命稻草”,因此,在很多地区快马加鞭地开展PPP项目的谈判签约工作时,出现了诸如变相融资、固定回报、明股实债等不按照PPP项目客观规律运作的问题,这已经违背了利用社会资本提高公共服务供给效率的本意。
一些项目前景堪忧,PPP风险共担等核心机制尚待建立健全。一些PPP项目在前期论证不实、工作深度不够、项目边界不清楚、政府和社会资本经验不足的情况下签约,还有的项目靠所谓的“合理利润率或回报率”草...
以财政部、发改委、人民银行等六部门联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》为代表的组合新政出台,旨在管控危机,力促PPP健康稳定持续发展。本轮新政发布为及时共识PPP潜伏危机,防范发生系统性区域性风险,保障规范PPP有序健康发展提供政策依据,将在贯彻深化供给侧结构性改革,稳中求进这一中央经济工作主线上起到重要作用。
共识PPP潜伏危机,防范系统性和区域性风险
一些PPP项目动机不纯,增加额外隐性债务风险。一些地方政府仍然习惯依靠基建投资拉动GDP增长的老路,在地方债、投融资平台收紧管理,中央又力促民间资本投资的背景下,把PPP模式视为“救命稻草”,因此,在很多地区快马加鞭地开展PPP项目的谈判签约工作时,出现了诸如变相融资、固定回报、明股实债等不按照PPP项目客观规律运作的问题,这已经违背了利用社会资本提高公共服务供给效率的本意。
一些项目前景堪忧,PPP风险共担等核心机制尚待建立健全。一些PPP项目在前期论证不实、工作深度不够、项目边界不清楚、政府和社会资本经验不足的情况下签约,还有的项目靠所谓的“合理利润率或回报率”草率签约,政府违约风险和产生寻租行为的风险都很高。这些草率签约的项目估计在建设期结束、运营初期,甚至更早就会出现政府或社会资本重新谈判的问题。尤其令人忧虑的是,虽然很多地方政府已经意识到这一问题,但盲目跟风上PPP项目这一趋势仍在延续。
一些PPP投机行为难绝,公共采购市场发育初级阶段风险凸显。除了地方政府之外,部分社会资本特别是大型国企等PPP公共市场主体也存在重施工利润、轻运营管理的投机行为,这对PPP项目全生命周期的建设、运营与移交管理都是极为不利的。不仅如此,混乱的咨询市场也加剧了PPP项目危机。这些咨询成果对项目潜在的风险、履行责任、PPP项目合同中存在的漏洞均缺少认真考虑,在政府和社会资本双方能力、经验均不成熟的当下,对存在问题的PPP项目间接起到了推波助澜的作用。如果上述利益相关方都有投机行为,那么后任政府和社会公众就将成为这些PPP项目最终的受害者。
一些政策设计加重了PPP制度性成本。PPP模式推广中存在着政出多门、分工不明确、部分条文中的含义模糊冲突、部分文件低水平重复等表面问题,也有产权、财权、事权等深层次制度安排问题,一定程度上加剧了PPP项目实施中的投机行为。
以供给侧结构性改革为主线,稳中求进保障PPP规范发展
(一)PPP应“有所为有所不为”,要物有所值、量力而行。PPP模式本身是政府采购市场化改革的有力举措,也是一把双刃剑。善用PPP能激发市场经济活力和发展潜力、进一步转变政府职能,滥用则会引爆政府财政风险、激发社会矛盾。目前,一些地方政府把PPP当作一种纯粹的融资工具,视其为解决地方债的出口,这显然背离了公共服务市场化改革的初衷,PPP模式在根源上承担了它不能够承担的任务,实务中注定要运行扭曲、产生问题。应当从根源上重新审视PPP项目与政府采购、政府债务等相关问题的解决方案,将PPP作为一种鼓励和优选的示范,按照沙漏模型严格遴选和淘汰,建立严谨的前期论证、决策、听证和审批机制,而不是把它作为主要甚至唯一的项目出口。这也是为什么PPP项目要坚持物有所值评价、起好把关作用的原因。
(二)PPP应杜绝赌徒心理,积极培育市场规范行为。目前,PPP项目暴露出的问题主要涉及四类主体:地方政府,企业特别是大型国企,金融机构和中介组织。中央部委和相关部门对地方政府的信用督察和项目审计工作已经展开,并开始采取措施避免地方政府的投机行为;对金融机构银行以及金融租赁公司、信托融资公司等非银行金融机构的违法违规融资行为,要及时规范清理;严肃处理提供法律服务、咨询服务的中介组织和执业人员的违法犯罪行为。但对于企业特别是大型国企央企的问题,目前仍然缺少有效监管和控制手段,社会上一些关于退出机制和股权转让的错误导向加剧了这一问题,真正好的社会资本方应关注长期的运营利润而不是短期的施工利润。而且,社会公众作为享受公共服务的最主要的对象,在目前的PPP项目实施流程中缺乏话语权。PPP项目通常投资额大、周期长、风险高,需要政府与社会资本的长期信任与合作,虽然财政部和发改委均颁布了相应的指南,真正能够从PPP项目全生命周期筹划建设、运营与管理的各类主体还不多。在这方面,还需要政府从统一完善的文件编制、理念宣传贯彻、问题追责、项目与主体淘汰规则制定等方面开展基础性工作。
(三)夯实PPP市场质量基础,大力推进以提高中介服务质量为代表的供给侧改革。PPP项目的复杂性和独特性都很高,应用领域与行业也在不断扩大,由于时空环境的不断变化,我国的PPP项目绝不能照抄照搬国外的经验,或者简单复制过去项目的做法。因此,在实践中需要大量懂PPP、项目管理、财务、税法、金融等领域知识的复合型人才去解决项目的大量细节问题。与迅猛增长的PPP项目数量相比,这些人才无疑是极为稀缺的,这也是PPP项目咨询市场的机遇所在。尽管PPP模式的顶层设计仍有待完善,但有一些问题可以在具体项目实践中研究解决,这就要求专业的咨询机构和人员搭建一座衔接部委要求和具体实践需求的桥梁,扎实开展调研、分析和建议工作,替政府做好谋划分析。规范咨询市场还得靠市场的手段,例如,可以考虑借助互联网平台开展“买家和卖家互相公开评价”,解决咨询市场信息不对称、信用体系缺失的问题,并辅以奖优罚劣、建立黑名单等措施。
(四)把握PPP技术环节,正确设定和测算政府补贴和终止补偿等PPP关键条款。在各类不同行业的已落地项目中,采用可行性缺口补助和政府付费两种方式运作的PPP项目居于主导地位。而作为政府与社会资本前期谈判关注的焦点,补贴的测算并没有引起足够的重视。一些人以PPP项目合同不完全性为理由,将前期的问题推给后人去解决,其实,不完全合同论恰恰告诉我们,如果事前的机制设计有漏洞,事后再谈判通常是低效率和高成本的。在实践中,受前期工作深度不够,财务评价指标与相关参数、评价方法、商务标的选取不准确等因素影响,一些项目补贴额的测算不科学或补贴机制设计不合理,这些项目在未来运营过程中产生争议的概率非常高。与之相对应,项目取得的超额收入如何合理分配也应该认真论证。同样,政府与社会资本在前期普遍持乐观合作预期,对政府过失、项目公司过失、非过失原因导致的项目在不同时点终止补偿的条款的规定都比较简略,并未得到实务界足够的重视,这为未来再谈判也制造了麻烦。
(五)PPP资产证券化初期发育,PPP市场前景广阔。2017年6月19日财政部会同央行和证监会发布了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》,这是正式启动PPP资产证券化工作以来又一政策利好,首次突破了PPP资产证券化只能从项目运营阶段开始的限制,规定项目建设期亦可开展PPP资产证券化。该通知指出:“积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权,发行资产证券化产品,进一步拓宽项目融资渠道。”同时该通知又多方面开启了新的融资通道。例如,“支持项目公司其它相关主体开展资产证券化。”当前PPP资产证券化正在有条不紊推进。对于优质PPP项目,可以通过市场交易盘活PPP项目存量资产、实现社会资本方在二级市场上的高回报,这一方面有利于降低社会资本方与政府谈判时的报价,另一方面有利于吸引更多社会资本参与PPP项目的竞争。
责任编辑 张敏
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