2014年以来,我国推进PPP取得的发展和进步是有目共睹的,无论是理念宣传贯彻、制度建设还是项目推进,成绩显著。根据财政部PPP中心全国PPP综合信息平台的统计,截至今年6月末,入库PPP项目已达13554个,项目总投资额16.3万亿元。其中,已签约落地的项目约2021个,项目总投资额3.3万亿元。除了项目的推进,PPP相关的制度体系也逐步成型。在短短的三年内,能取得这样的成绩着实不易。
应该说,PPP的规范发展是未来的新常态。随着财政部、发展改革委等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等文件的陆续发布,“规范”成为了近阶段的主题词。特别是今年7月召开的第五次全国金融工作会议,习近平总书记提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。“终身问责,倒查责任”还是首次提出,无疑对地方政府来说是一记警钟。违规融资既要追责,以政府购买服务名义违规融资更要严查,如此,对于地方政府来说唯有规范地推进PPP才是王道,“规范”将成为PPP发展的新常态,地方政府和相关市场主体要尽快适应新常态。
虽然PPP发展取得了显著成绩,但发展过程中一些不规范现象需要重点关注。一是识别阶段。在物有所值评价的时候,可能存在不合适应用PPP模式而应用的项目;在编制财政承受能力论证的时候,可能实际上有突破10%红线的情况。二是方案阶段。部分项目存在泛融资化和泛施工化的现象,有固定回报或者政府兜底承诺的嫌疑,有忽略或者不注重对项目运营绩效考评的情况,从而导致存在政府与社会资本风险分配不合理的可能性。三是采购阶段。部分地区、部分项目在遴选社会资本时存在不合理或者歧视性资格条件,有的对民营资本有偏见,影响了公平竞争的环境。四是执行阶段。市场上有些项目采购签约后由于融资方案考虑不充分,存在融资无法落地的情况;有些项目在运营阶段存在监管不力或考核缺位的问题,不能真正做到按照运营绩效付费。
PPP的规范发展需要做好相关配套工作。对于如何规范实施PPP,根据自身的工作体会,建议重点做好以下工作:
一是加强制度建设和制度完善。近日国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,相关的内容比较全面,但仍有不少地方需要结合市场实际情况进一步完善。另外,关于PPP税收、融资、土地等相关的专项政策,也建议逐步安排。
二是坚持推进必要信息的公开。项目相关信息的公开是最好的监督手段,目前财政部已经在陆续公开库内PPP项目的文件资料和相关信息。建议后续对于项目评审专家、审批人以及绩效考评情况等信息也予以公开,让社会监督。
三是持续进行理念宣传贯彻和专业培训。项目能否规范实施,与项目的决策人和参谋人的规范认知和规范意识有很大关系。目前市场上的商业类培训有很多,不少并不是很规范。建议官方增加一些针对项目决策人,主要是各级政府主要领导的培训,对PPP的规范理念进行宣讲,让其知道什么是规范的PPP。另外还建议增加针对各级PPP专家库内专家和中介机构主要负责人的培训,统一对“规范”认识,保持智囊、参谋机构的专业性。
四是加强监管督导和必要的问责。建议主管部门对已实施和正在实施的项目进行督导检查,对不规范的地方和项目的相关责任人进行问责。特别是对于存在固定回报、变相举债类的项目,以及没有严格遵守财政承受能力红线的项目等,进行通报批评并问责,起到警示教育作用。
五是加强引导。除了对于负面的项目进行严查和问责,对于有正面积极意义的项目也要有必要的认可和奖励,这样可以为市场树立好的榜样,起到正面引导的作用。比如对于鼓励民资、营造公平市场环境的地方,对于项目运营绩效考评做的好的项目等进行宣传、奖励,引导市场方向。
责任编辑 雷艳