时间:2021-01-05 作者:张丽阳 (作者单位:中国财政科学研究院博士后流动站)
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摘要:
通过财政投入加强对农业的支持保护,是发达国家的通行做法,也是基本规律。随着我国经济发展进入新常态,财政收入增长也进入了新常态。在这个大背景下,要因势利导提高财政支农的指向性和精准性,更多通过财政投入引导农业产业的发展方向,撬动金融等社会资本投入到农业领域中来,更为注重以市场的方法增强农业发展的内生动力。
财政支农的杠杆效应
财政支农的杠杆效应就是指在其他条件不变的情况下,财政支农投向的结构性变化,对农业发展的绩效会产生降低或放大的效果。基于对蒂布特均衡的分析,财政支农与金融结合可以更有效地为相关区域的农民提供公共服务,即财政支农政策可以与金融政策相结合,在金融资本的帮助下实现农业发展效益的放大。
财政撬动金融投向农业有一个基本前提,那就是金融资本能够在较低的交易成本下更确切地了解区域农户所需要的农业服务产品选项,并且能够有效识别不同农户对不同服务产品的需求度。这就是信息不对称条件下产生的财政——金融之间的“委托——代理”关系。财政更多倾向于代表国家意志和对农业发展的宏观需求,而金融更多代表市场的现实和短期需求,如果财政投入能够与金融产品结成较为长期的连接关系,对农业...
通过财政投入加强对农业的支持保护,是发达国家的通行做法,也是基本规律。随着我国经济发展进入新常态,财政收入增长也进入了新常态。在这个大背景下,要因势利导提高财政支农的指向性和精准性,更多通过财政投入引导农业产业的发展方向,撬动金融等社会资本投入到农业领域中来,更为注重以市场的方法增强农业发展的内生动力。
财政支农的杠杆效应
财政支农的杠杆效应就是指在其他条件不变的情况下,财政支农投向的结构性变化,对农业发展的绩效会产生降低或放大的效果。基于对蒂布特均衡的分析,财政支农与金融结合可以更有效地为相关区域的农民提供公共服务,即财政支农政策可以与金融政策相结合,在金融资本的帮助下实现农业发展效益的放大。
财政撬动金融投向农业有一个基本前提,那就是金融资本能够在较低的交易成本下更确切地了解区域农户所需要的农业服务产品选项,并且能够有效识别不同农户对不同服务产品的需求度。这就是信息不对称条件下产生的财政——金融之间的“委托——代理”关系。财政更多倾向于代表国家意志和对农业发展的宏观需求,而金融更多代表市场的现实和短期需求,如果财政投入能够与金融产品结成较为长期的连接关系,对农业发展的重要环节进行较长期的支持,这种长期性的契约或者合同关系将会更有效的处理激励问题,从而对农业发展支持的有效性就能够得到更好的解决。金融资本对服务产品和农户需求的识别主要基于市场的选择,即市场化可以通过契约的多轮交易使资源得到有效配置,这是联结财政与农业发展需求的桥梁和纽带。此外,财政支农如果更好地发挥杠杆效应,还会带来另一种可能的溢出效应,那就是更高层次上的成本交叉补贴,从而降低农业的经营成本,提高农业和农产品的竞争力。同时,可以有效发挥财政对产业发展方向的引导作用和对公平的调节作用。在财政资金的引领下,一方面,金融资本可以更好地与农业产业相结合,通过完善财政与金融的结合机制管控风险,合理弥补农业产业成本,有效发挥市场对农业资源的有效配置作用。据理论估算,财政资金对金融资本的撬动效果可放大5—10倍,农业保险有关的风险保障倍数可以达到100多倍,使财政真正能够以小搏大。另一方面,财政如果有效发挥杠杆作用,可以有效避免一般性的财政补贴所带来的直接性负效应,规避黄箱政策对特定产品的8.5%微量允许补贴的局限性,让金融资本替代财政补贴带来的直接效用。
财政撬动金融支持农业发展的模式
从目前各地的实践来看,财政撬动金融投入农业主要可以分为两大类:一是不直接改变资金价格的财政投入,即政府通过财政投入到市场环境建设中,减少金融机构对农户的信息不对称,通过市场手段达到金融资源在农业中的配置。二是改变资金价格的财政投入,即通过政府直接介入到银行、担保公司、龙头企业等面向农业的商业金融经营中,建立银行——政府、银行——政府——担保公司、银行——政府——企业等一体化的合作模式,这类合作实际上就是将政府和企业的信用作为农业生产自然风险和市场风险分摊机制的再造,主要是解决农业经营主体贷款难和贷款贵的问题。
(一)不直接改变资金价格的财政撬动金融支农模式。在这类政策中主要是两种做法:一是农村信用体系建设。信用体系是金融领域中的基础性制度安排,如果没有充分的信息作为信用基础,就会出现大量的道德风险和逆向选择问题。金融相关的信息主要包括借款人的资产状况、未来收入情况、诚信度等内容,这些信息统称为借款人的征信信息。当前,我国的个人征信体系建设还处于起步阶段,对于农民规范的征信体系建设更为初步。在农村的金融市场中,征信体系缺乏是普遍现象。一般农户没有任何的信用记录,即便大部分专业大户、家庭农(牧)场、农民合作社、农业企业等新型经营主体也没有足够的征信信息可供金融机构参考,这给涉农金融业务开展带来了巨大困难。二是整合涉农财政资金的使用方式。目前,进展较快的黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农资金整合试点,主要探索了部门内部、行业之间涉农资金的整合。这种资金整合的方向是实现由中央专项转移支付向一般转移支付的转变,是一种对地方政府的财政分权方式。可以发挥财政资金集聚优势,围绕主导产业布局,集中资金、突出重点,以解决实际问题为主。
(二)直接改变资金价格的财政撬动金融支农模式。一是当前比较具有普遍性的政府信用对农担保模式。2016年5月,由财政部会同农业部、银监会组建了国家农业信贷担保联盟有限责任公司,这标志着我国在建立健全全国政策性农业信贷担保体系方面迈出重要一步。农业担保公司作为政策性金融和市场需求的信用桥梁,主要解决农业经营主体缺乏抵押物的问题,实现财政支农资金与金融资金有效协同。从操作上来看,一般由政府扶持或者直接设立担保机构,建立农业信用担保体系,财政参与的方式主要是财政资金注入,用政府信用对农业信贷担保给予补贴,这种模式更多的是降低了金融机构的信贷风险,在有政府兜底的情况下,银行等金融机构可以更大规模大范围地支持农业对资金的需求。二是政府出资建立风险补偿基金模式。这种模式主要是由政府出资建立支农风险补偿基金,资金并不直接用于贴补农户,而是对从事农业信贷的金融机构进行贷款损失补偿,或者对农业保险公司进行保险费用补贴,抑或对涉农担保公司进行担保费用补贴。真正直接面对农业经营风险和农户信用风险的不是政府,而是处于市场主体地位的各类金融机构。采用这种模式的好处是风险补偿基金是将承担风险的责任在各利益主体之间进行了更加合理的划分,虽然各个利益主体承担的比例在各地区的实践中不尽相同,但本质上都是让利益相关方共同承担涉农贷款的风险,对真正处于市场中心的金融机构而言,可以更好地发挥其了解市场和农业经营主体的优势,通过一定的风险管理可以对金融机构可以建立更为有效的激励机制,并且没有影响到市场对资源配置的作用,有助于提高支农资金的使用效率。此外,这种模式也可以有效减轻财政负担。三是通过财政出资建立农业产业基金模式。这种模式更加市场化,主要是由政府财政以股权投资为主建立农业产业基金。这种基金从运作上虽然完全按照市场规则进行,但不同于完全的商业资本,由于财政参与具有显著的政策性,在注重经济效益的同时,更加注重社会效益,主要是通过财政基金的投资对产业发展起到引导作用。由于财政型产业基金具有公信力高、权威性强、政策导向把握准的特点,在实践中可以有效引导商业型资本流向基金投资的企业和产业。在选择农业企业进行投资的时候,会更多考虑标的公司对当地就业、农民增收以及农业发展的带动效果。产业基金具有一定的自身“造血”能力,有利于让市场在资源配置中发挥基础性作用,使得财政支农机制更为长效。四是采取财政贴息、税收优惠等办法降低农业经营主体的融资成本。这种模式相对于前三种模式更为间接一些,面对的不是农业经营主体,而是对农业金融机构进行政策优惠,从而达到帮助农业经营主体融资的目的。政府对符合条件的涉农贷款的利息进行部分补贴,或者对其税收进行减免,以及提供更为宽松的贷款准备金,这些举措都有利于降低农民的负担,增加还款概率,降低金融机构所面临的风险。更进一步讲,这是对农业经营风险在政府财政与金融机构之间的分摊机制。
财政撬动金融投入农业的政策建议
(一)支持建立健全全国农业信贷担保体系。尽快形成覆盖全国农业重点区域、政策性的农业信贷担保体系,这有利于将财政与金融有机结合,将市场机制调节和政府支持相结合,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,增强金融机构发放农业贷款的积极性和主动性,增强新型农业经营主体的市场意识和风险意识,切实解决农民贷款难、贷款贵的问题。同时,要注意发挥已有的各级农业管理体系功能,特别是要完善省级以下农业信贷担保机构和功能,真正能够掌握基层农民贷款需求。
(二)着手从国家层面建立农村金融市场征信体系。当前迫切需要下大力气探索建立符合我国农村特点、农民习惯、农业规律的农村金融征信体系,扎实做好发展农村金融的基础性工作。各地已经开展了各种探索,目前应及早从国家层面对农村征信体系进行顶层设计,特别是对相关标准和系统兼容性、互认性进行制度性的安排,以降低今后征信体系在各地的互通和运作成本。
(三)根据各地实际情况探索多种财政撬动金融支持农业发展的模式。要发展各种形式的银政合作、银政保合作、银政企合作等,主要是通过引入政府、保险公司、农业龙头企业等主体,利用政府信用和企业信用,重新安排风险分担机制,降低贷款金融机构的风险敞口,为普通农户和新型经营主体提供有效的金融普惠服务,如设立农业贷款补偿基金、政府贴息贷款、降低准备金率和建立农业产业基金等具体举措。积极发展适合专业大户和家庭农场等规模种植农户和其他农业主体的农业保险种类和方式,可采取“中央政府+地方财政+担保融资+农户+企业”的方式进行保费融资,为专业大户和家庭农场提供农业生产保险服务。
(四)更加注重发展农业产业供应链金融。注重发展政府财政、产业、金融、农户、生产资料、社会化服务相结合的产业金融支持模式。要根据农业产业规律和金融自身的规律,以及新型经营主体的金融需求,积极探索金融与龙头企业、农户、产品营销、利润分配、农资耗费相结合的闭循环金融发展模式,真正将金融变成经济流,同时提高对农户的服务层级。
责任编辑 李艳芝
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