时间:2020-02-11 作者:张堂云 (作者单位:中南财经政法大学)
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摘要:
《政府采购协定》(GPA)作为世界贸易组织法律框架下的协议之一,由WTO成员方自愿签署,旨在促进政府采购市场开放,扩大国际贸易的范围。我国作为最大的发展中国家,加入GPA备受国际关注。2008年金融危机爆发后,各种贸易保护措施层出不穷,唯独政府采购市场自由化的需求越来越强烈,不仅新的《政府采购协定》(GPA2012)生效,而且越来越多国家愿意加入GPA。截至2016年8月,已有美国、欧盟等19个参加方,共47个国家或地区签署了该协定。为履行加入WTO时的承诺,我国已提交了六份出价清单。加入GPA对我国产业发展将是一把“双刃剑”。一方面将有利于我国具有竞争优势的产业开拓GPA成员国的政府采购市场,有利于扩大进出口,发挥外资对经济发展的带动作用等;而另一方面,一些缺乏竞争优势的产业不但无法在国际政府采购中分得一杯羹,反而会丧失原有的市场份额,政府采购促进产业发展的政策功能可能会被弱化。
我国与GPA缔约方产业国际竞争力差距
根据GPA中开放清单的产业分类,采用2001—2014年度的世界、中国及GPA成员国相关数据,选取国际市场占有率(MS,即某国某产业出口额占世界该产业出口总额的比重)、贸易竞争力指数(TC,即某国或地区进出口贸易的差...
《政府采购协定》(GPA)作为世界贸易组织法律框架下的协议之一,由WTO成员方自愿签署,旨在促进政府采购市场开放,扩大国际贸易的范围。我国作为最大的发展中国家,加入GPA备受国际关注。2008年金融危机爆发后,各种贸易保护措施层出不穷,唯独政府采购市场自由化的需求越来越强烈,不仅新的《政府采购协定》(GPA2012)生效,而且越来越多国家愿意加入GPA。截至2016年8月,已有美国、欧盟等19个参加方,共47个国家或地区签署了该协定。为履行加入WTO时的承诺,我国已提交了六份出价清单。加入GPA对我国产业发展将是一把“双刃剑”。一方面将有利于我国具有竞争优势的产业开拓GPA成员国的政府采购市场,有利于扩大进出口,发挥外资对经济发展的带动作用等;而另一方面,一些缺乏竞争优势的产业不但无法在国际政府采购中分得一杯羹,反而会丧失原有的市场份额,政府采购促进产业发展的政策功能可能会被弱化。
我国与GPA缔约方产业国际竞争力差距
根据GPA中开放清单的产业分类,采用2001—2014年度的世界、中国及GPA成员国相关数据,选取国际市场占有率(MS,即某国某产业出口额占世界该产业出口总额的比重)、贸易竞争力指数(TC,即某国或地区进出口贸易的差额占其进出口贸易总额的比重)和显示性比较优势指数(RCA,即某国某产业出口占该国总出口额比重与世界该种产品出口占世界总出口额的比重之间的比值)三个重要指标,分别测度了我国及GPA成员方货物、服务、工程三大产业国际贸易竞争力,并进行相互比较。
(一)货物贸易竞争力差距分析
由表1可知,我国货物出口总额在世界出口总额排名由2000年第七位上升到2009年第一位后,一直位居第一。从出口总量看,我国的货物贸易在国际市场上占有绝对优势地位。从相对量看,加拿大、日本、欧盟和中国台湾的国际市场占有率不断下降,韩国、挪威、瑞士、新加坡和中国香港货物国际市场占有率基本保持不变,而我国货物贸易国际市场占有率由4.3%上升为12.37%,上升了近8个百分点。与GPA主要成员方相比,我国的货物贸易市场占有率增速最快、且竞争优势明显。
美国、以色列和中国香港的货物贸易竞争力指数(TC)值均小于零,说明这些国家或地区的货物贸易竞争力较弱,并且美国的TC指数最接近-1,表明该国的货物贸易竞争力最弱;日本和挪威的TC指数由正变成负,表示这两个国家的货物贸易竞争力由强变弱,尤其是挪威,该国在2011年以前,TC值最接近1,在GPA成员国中竞争优势最明显,而从2012年起,TC值越来越向-1靠拢,竞争力由最强变成最弱;韩国、瑞士、新加坡和中国台湾的货物贸易TC指数均为正数,并且基本稳定。我国的贸易竞争力指数均大于0,TC指数在2007年和2008年达到最大值0.12。不过,由于受全球经济危机的影响,从2009年开始,我国的货物贸易竞争力指数逐年下降,几乎接近全球货物贸易竞争力的平均水平。TC指数比我国大的国家或地区有日本、瑞士等,表明这些国家或地区货物贸易比我国具有竞争优势。
我国及GPA主要成员方的RCA指数均在0.8和1.25之间,根据显示性比较优势指数判断标准可知,这些国家或地区的货物具有一般竞争优势。近10年来,RCA值有所下降的国家或地区有加拿大、美国、欧盟、日本、瑞士、新加坡和中国香港,其中下降幅度最大的是瑞士和美国;RCA值有所上升的国家是韩国和挪威;而我国的RCA增幅最大,并且其RCA指数一直高于GPA主要成员,说明我国货物贸易竞争力优势显著。
(二)服务贸易竞争力差距分析
由表2可知,虽然2001年至2014美国服务贸易市场占有率总体上呈下降趋势,但其市场占有率一直遥遥领先。除了美国外,日本的服务贸易市场占有率也呈下降的趋势,加拿大受国际经济危机影响,2008年以来服务贸易市场占有率一直在1.80%左右徘徊,2014年有大幅度回升(2.18%)。挪威、以色列、台湾和香港的服务贸易市场占有率基本保持不变。韩国、瑞士、新加坡和中国的服务贸易市场占有率略有上升。2001年至2014年,我国对外服务贸易出口从329亿美元上升到2222亿美元,14年间出口增加近7倍,其国际市场占有率从2.21%上升到4.57%,上升了2.36个百分点。从纵向看,我国服务贸易国际市场占有率确实有所提升,但是从横向比较,以2014年为例,远远低于美国(14.11%)。总之,与货物贸易相比,我国的服务贸易竞争优势不够明显。
美国、挪威、新加坡、瑞士、欧盟、香港和以色列的TC指数均大于零,其中瑞士的TC指数最接近于1,表明瑞士的服务贸易竞争力最强,其次是中国香港。韩国、加拿大、日本和中国大陆的服务贸易一直处于逆差状态,TC指数均小于零,其中,加拿大和日本的TC指数最接近-1,表明这两个国家的服务贸易竞争力较弱。台湾的TC指数自2008年以来由负数变边为正数,并越来越接近1,表明台湾的服务贸易竞争力日益增长,而我国的服务贸易TC指数越来越向-1靠拢,说明我国服务贸易竞争力日益减弱。
为了更准确把握我国服务贸易竞争力情况,笔者还计算了近10年我国各行业TC指数。从TC指数看,我国贸易竞争力一直处于弱势地位的有运输业、保险业、专利使用费和特权费。其中运输业TC指数一直处在-0.3至-0.4左右,保险业的TC指数一直在-0.8至-0.9左右。在我国所有服务类行业中,保险业、专利使用费和特权费的贸易竞争力是最弱的。贸易竞争力由强变弱的行业为旅游业、电影业。其中,旅游业受全球经济危机的影响较大。贸易竞争力由弱变强的行业为通讯业、建筑业、咨询业。
2001年至2014年间,美国的RCA指数在1.25与2.5之间,说明其服务贸易有较强的竞争优势。服务贸易具有一般竞争力的国家或地区有挪威、欧盟、新加坡、中国香港。我国的服务贸易RCA指数一直在0.4至0.5之间徘徊,与GPA成员国(地区)相比,我国服务贸易RCA指数最小,竞争力最弱。
(三)工程贸易竞争力分析
工程服务是我国政府采购的重要组成部分,也是我国实施“走出去”战略的关键。
2001至2014年间,我国对外承包合同的份数由5836份增加到7740份,增加了近1倍;合同金额由164.55亿美元增加到1917.56亿美元,增加了9倍;合同完成额由88.99亿美元增加到1424.11亿美元,增加了近12倍;对外承包工程年末在外人数由6万人增加到26.92万人,增加了5倍多。从我国对外承包工程合同金额、合同完成额等指标看,近10年间,对外承包工程业务取得了快速增长,但由于没有找到其他国家的对外承包工程的数据,因此,没法进行横向比较。
为了进一步说明我国对外工程贸易竞争力,根据2014年中国对外承包工程按主要国家(地区)的统计数据(除了列支敦士登、荷属阿鲁巴和冰岛外的GPA所有成员),从新签合同数、新签合同金额、完成营业额和派出人数四个方面进行分析表明:我国与GPA成员国(地区)新签合同数占总合同数的12.22%,其中签约合同份数较多的国家或地区是欧盟(5.04%)、香港(3.04%)和美国(1.38%);我国与GPA成员国(地区)新签合同额只占总的新签合同额的9.34%,其中排在前三位的是欧盟(2.48%)、新加坡(1.98%)和香港(1.63%);我国在GPA成员国(地区)合同完成额占总合同完成额的比重为10.11%,其中合同完成额最高的国家或地区为欧盟(2.94%),其次是中国香港(2.62%)和新加坡(2.37%);派出对外承包工程人数占总派出人数的1.55%,主要集中在新加坡(0.72%)和欧盟(0,52%)。以上的数据分析可以看出,目前我国对外承包工程项目主要集中在发展中国家,在以发达国家或地区为主的GPA成员市场承接工程的能力相当弱。
GPA规制下提升我国产业国际竞争力的策略
(一)加快制造业转型升级。一是淘汰低端产业、改造传统产业,增加产业的附加值。充分利用现代技术改造传统的工艺流程,更新机械装备,提升管理水平,延长产业价值链,增加产业的高附加值,使我国传统产业走信息化、低碳化和中高端的发展路线。二是开展政产学研用多部门合作,提升制造业的技术创新水平。基于“平台+实体+应用”的模式,从税收优惠、财政补贴、政府采购等方面,引导企业创新机制和政策,实现科技成果的转化与共享,从而加快推进制造业转型升级。三是调整对外贸易和投资策略,提高我国制造业在全球价值链的水平。一方面将我国部分低端产业转移到中低收入的国家或地区,另一方面吸引处于价值链高端的设计、核心制造和咨询服务等转移到我国来,以此推动我国贸易结构的转型。与此同时,加强产业整合,培育本国跨国公司,增强我国在全球资源配置和市场控制的能力。
(二)大力发展现代服务业。我国服务业尤其是现代服务业发展水平低、竞争力较弱,加入GPA对我国服务业将会造成较大的冲击。除了利用GPA相关条款对服务业进行保护外,最主要的还是要大力发展现代服务业。一是优化产业结构,建立并完善相关产业的协调机制,实现货物贸易和服务贸易协同发展。具体而言,要整体提升知识密集型和技术密集型的服务业水平,发挥其与制造业的联动效应,发展处于价值链高端的制造业,以此带动金融、保险、运输服务、专利许可等现代服务业的发展。二是加强法治水平建设。清理不符合WTO《服务贸易总协定(GATS)》规则的部门规定,建立公正、透明的行业法律规范体系;与国际立法融合,加强对私人财产权和知识产权的保护,尤其是对创新服务技术的保护,维护知识产权人的合法权益,促进其对服务领域的投资;培育独立的司法体系,营造良好的法治环境,为提升服务业的国际竞争力保驾护航。三是鼓励企业自主创新,探索数据库管理和网络经济的商业模式。
(三)提升工程产业的国际参与度。对外承包工程是我国实施“走出去”战略的支柱,也是我国政府采购市场开放能否真正实现“对等开放”的关键。然而,我国工程产业与GPA成员相比,业务单一、规模偏小、市场占有率低,很难满足国际工程项目大型化、复杂化的需要。因此,充分利用我国的资金优势,扩大其在接受援助和贷款的国家及地区的市场份额;推动对外承包工程增长方式的转变,由以施工承包模式为主向以BOT、PPP、FEPC等多种经营模式转变,将产业链由低端向“高技术、高附加值、高利润”的高端领域迈进;通过兼并、重组培育有国际竞争力跨国企业集团,通过特许经营、合资经营、联合经营等方式开拓国际新市场。
(四)完善国内防护性制度。完善政府采购政策功能配套制度是建立防护性制度的关键。从政府采购市场开放的角度看,支持国货和自主创新是完善我国政策功能制度体系建设中的重点。就支持国货而言,应加强政府采购购买国货立法,提高国民国货购买意识,发挥政府购买国货的“示范效应”。就自主创新而言,应充分利用GPA中有关发展中国家发展条款,探究政府采购自主创新政策的法律意蕴,制定符合国际贸易规制的政府采购促进自主创新的法律条款。与此同时,在不违反GPA基本原则的前提下,可以制定有利于扶持我国企业和产品的“价格标准”、“质量标准”、“环保标准”、“技术标准”等隐形壁垒。
(五)利用自贸区平台构建政府采购市场开放合作新规制。WTO—GPA并不是唯一的政府采购国际规制,以美国主导涵盖了12个环太平洋区域成员方的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)就是典型代表。与GPA相比,TPP对政府采购市场开放设置了更高的门槛,代表政府采购国际化的发展方向。从TPP以及美国正与欧盟开展的TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判看,加入GPA并非中国参与制定政府采购规制的唯一方式。尽管目前我国在已达成14个自贸协定中并没有涉及政府采购,但是在《关于构建开放型经济新体制的若干意见》中突出了“加快实施自由贸易区战略,积极参与全球经济治理,做国际经贸规则的参与者、引领者”多边和区域一体化的战略意图。根据区域发展新战略,建议利用正在与有关国家共同推进的RCEP(区域全面经济伙伴关系)、中日韩自贸区、中国与东盟的自贸区升级等谈判平台,构建体现发展中国家政府采购国际化的“中国标准”,努力成为政府采购规制的引领者。
责任编辑 李烝
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