时间:2020-02-11 作者:周极宏 (作者单位:湖南省财政厅)
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摘要:
2017年1月10日,世界银行执董会批准了世界银行发展政策贷款(DPL)湖南省政府性债务管理能力提升项目。这是我国首次利用世界银行的发展政策贷款工具。
世界银行发展政策贷款的特点与关键
世界银行发展政策贷款是世界银行为支持借款国加强公共财政管理、调整经济结构、改善投资环境、完善公共服务等政策措施,通过提供非指定用途的一般性财政预算支持,促进借款国在宏观经济、金融和社会等重点领域的政策调整和体制改革,实现减贫和发展目标的一种贷款形式。主要有以下特点:一是目的明确。为支持政策、监管或制度改革措施提供快速融资。二是支持预算。为政府自身的预算提供一般性资金支持,贷款资金直接进入政府预算,形成可用财力。三是支付快捷。以政府需要完成的“先期行动”为依据支付贷款(而不是投入或结果);可以一次性支付,也可以根据需要多次支付。四是贷款的系统性。鉴于改革往往是中长期内的系统工程,为配合改革进程,可以采用系列贷款的方式。每个系列贷款根据不同发展阶段的重点及重大改革议题,聚焦2—3年内多个领域的改革举措,按改革步骤及政策可行性细分至年度贷款的支持范围。
项目实施单位申请世界银行发展政策贷款大致包括项目...
2017年1月10日,世界银行执董会批准了世界银行发展政策贷款(DPL)湖南省政府性债务管理能力提升项目。这是我国首次利用世界银行的发展政策贷款工具。
世界银行发展政策贷款的特点与关键
世界银行发展政策贷款是世界银行为支持借款国加强公共财政管理、调整经济结构、改善投资环境、完善公共服务等政策措施,通过提供非指定用途的一般性财政预算支持,促进借款国在宏观经济、金融和社会等重点领域的政策调整和体制改革,实现减贫和发展目标的一种贷款形式。主要有以下特点:一是目的明确。为支持政策、监管或制度改革措施提供快速融资。二是支持预算。为政府自身的预算提供一般性资金支持,贷款资金直接进入政府预算,形成可用财力。三是支付快捷。以政府需要完成的“先期行动”为依据支付贷款(而不是投入或结果);可以一次性支付,也可以根据需要多次支付。四是贷款的系统性。鉴于改革往往是中长期内的系统工程,为配合改革进程,可以采用系列贷款的方式。每个系列贷款根据不同发展阶段的重点及重大改革议题,聚焦2—3年内多个领域的改革举措,按改革步骤及政策可行性细分至年度贷款的支持范围。
项目实施单位申请世界银行发展政策贷款大致包括项目提出、谈判准备、项目实施三个阶段。其中最关键、耗时最长的是贷款谈判前的准备环节,项目实施单位需与世界银行共同协商确定改革政策框架及具体改革举措,接受世界银行的评估。一是宏观经济政策框架评估。要求借款国有合适的宏观经济政策框架。其强调适度的宏观经济政策,而不是当前的结果或平衡问题;将筛选确定宏观经济稳定的威胁(如实体经济部门,金融,对外部门,汇率以及财政和债务可持续性);同时参考国际货币基金组织的意见,提供世界银行的底线评估。对地方政府的额外要求主要包括地方财政支出规划、地方财政政策和平衡、债务可持续性、与上一级政府之间的财政安排、部门政策和制度改革的可持续性等方面。二是环境和社会评估。重点是评估提出的政策是否有负面的环境和社会影响,以及借款人控制这些影响的能力。三是财务管理能力评估。评估借款政府是否具有合适的财政管理能力。评估主要基于世界银行或其他第三方的分析研究,不设最低标准,也不是贷款批准与否的条件。当政府财政管理能力关系到发展政策贷款发展目标的实现时,完善财政管理体系可以作为先期行动的一部分。采购适用国内采购程序,世界银行没有特别规定。
世界银行发展政策贷款在湖南
2015年,湖南省出台了《关于全面深化财税体制改革的意见》,决定从体制、收入、资金、预算管理四个方面全面推进财政改革。在此背景下,组织实施世界银行发展政策贷款湖南省政府性债务管理能力提升项目(以下简称DPL项目),是适应财税体制改革和创新政府性债务管理体制机制要求、提高湖南省政府性债务管理能力的现实需要;也是贯彻落实财政部、国家发改委文件精神,丰富世行在华贷款品种,适应我国与世行合作方式转型升级的创新举措。
(一)主要做法。湖南省财政厅和省发改委成立了项目实施管理办公室,省财政厅成立了由厅长担任组长的项目实施小组;世界银行方面也明确了中外两个项目经理,组成了精干而又有实力的执行团队。在DPL项目筹备期间,严格把握新预算法对地方政府举借债务原则、规模、程序、用途等的规定,紧密结合湖南实际,创新性地提出了湖南财政可持续发展的政策和结果矩阵。政策层面,项目从财政可持续性、资本预算、对省级以下地方政府债务的监测和监管、透明度等四个方面提出了8项先期行动。实施层面,在项目筹备、组织实施、贷款支付、资金使用、结果评价和监督检查等方面大胆突破与创新,以体现世界银行价值,满足项目单位需要,提高项目执行效率,达到资金管理要求的效果。
(二)主要特点。一是着力建立和实施旨在管理风险和加强财政可持续性的中期财政/债务可持续性框架。制定并发布以债务可持续性为基础的“中期财政战略”,为省级公共投资确定了符合财政可持续性的指标。二是着力制定综合性的资本投资计划,改善投资效率。成立公共项目融资与债务风险管理跨部门委员会,把每年编制省级预算三年滚动资本融资计划的要求制度化、具体化。目前,已制定省级预算对交通、水利/灌溉和保障房部门2016—2018三年滚动资本融资计划。三是着力制定省级政府层面的激励约束机制,以监测省以下地方政府的财政状况,激励地方政府实行审慎的债务管理。实施激励地方政府取得更好绩效的债务置换和新债配额分配制度,建立早期预警指标。确立对地方政府的信息报告要求,包括要求提交和披露对新借资金的使用计划和基本债务数据,为在省预警系统中被划分为“红色预警”或“橙色预警”的地方政府提供风险减缓行动计划。根据早期预警系统中的指标向地方政府分配新债限额。四是着力加强预算资金使用的透明度和问责力度。从2016年开始发布年度预算报告和预算执行情况报告,并建立网上平台与公民公开交流。从2016年开始每半年编写并发布债务情况报告,包括省本级的债务信息以及省级以下地方政府的汇总信息。建立一个供地方政府披露地方债情况和财政数据的网上平台。
(三)主要优势。发展政策贷款与传统的投资项目贷款相比,贷款生效和实施的门槛比较符合国内的需求,是一种更加符合我国改革发展形势的国外贷款工具。一是自主使用。世界银行采取了以资金激励成员国改革的理念,强调资金使用国在改革政策框架设计上的自主权。在申请使用世界银行发展政策贷款时,借款方对自身改革目标的设定、改革优先领域的选择以及政策框架的制定和实施占据主导地位,世界银行在此过程中主要提供分析和咨询服务。资金审计及后评估工作也均由借款方的相关机构自主开展,对贷款资金的使用没有限制,对贷款的执行取决于政府自己的预算执行和政策。二是发挥的作用更宏观。主要表现为支持的项目类型为法规政策措施和管理体制机制,可以通过调控经济社会发展政策,实施规划引领,推动政府和部门改革;贷款资金直接进入总预算,形成可用财力;通过世界银行在全球范围内进行政策对话,提升政府管理水平。三是操作更便利。主要表现为资金支付更便利(可根据约定的政策改革行动节点一次性或分期拨付资金),实施机制更规范(直接纳入财政预算、借款方自主管理),实施成本更节省。操作的便利性主要体现为“拨付即实施”。也就是说,从世界银行的角度来看,对一个一年期一次性拨付的发展政策贷款项目来说,资金拨付完成即为项目完成。以湖南省政府性债务管理能力提升项目为例,2017年1月获得世界银行批准,上半年即可完成资金拨付、补充预算并执行,整个项目的准备、申报、审批和执行时间约为两年。而传统的投资项目贷款从准备、申报到审批一般需要3年,执行需要5—8年。发展政策贷款与投资项目贷款相比,把准备期从3年多缩短为1年内,把实施期从5—8年的时间段缩短为1个时间点,把实施的内容由“多次工程建设验收+多次提款报账”精简为“一次预算拨付”,极大地便利了借款方。
启示和建议
一是可以把发展政策贷款作为促进建立现代财政制度,进而促进深化改革的工具。充分把握世界银行等国际金融机构扩大对华贷款规模、国家鼓励推行新贷款工具的契机,根据我国全面深化改革的路线图,利用发展政策贷款引导和完善政策框架设计,激励行业部门和地方政府落实改革任务。按照顶层规划、基层实施的思路,统筹各类改革资源,分步骤、有重点地推动发展政策贷款在不同层级政府、不同改革领域的应用。在省级层面,可考虑根据相关部门承担年度改革任务的多寡、关键程度,设计科学公平的贷款分配公式,提高相应部门预算,推动其更积极地参与和落实改革任务。
二是可以把发展政策贷款作为优化地方和行业债务结构的有益尝试。考虑到发展政策贷款资金虽然在中央层面来看额度有限,但对于一个领域、行业或市、县、区来说却数字不小且较为优惠,因此在省级以下地方政府和部分行业部门使用,可在一定程度上起到优化债务结构、降低局部债务风险的作用。
三是可以把推动发展政策贷款作为规范国外贷款管理的契机。在我国现行的国外贷款管理体系中,投资项目贷款尚未纳入预算,而由财政部转贷、地方财政在商业银行开设专账进行专项管理,但发展政策贷款要求直接进入政府的一般预算。为此,可在新预算法和预算管理体制框架内,理顺将发展政策贷款纳入一般预算管理的相关机制,促进国外贷款的规范管理。
责任编辑 韩璐
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