时间:2020-02-11 作者:计利群 (作者单位:大连海事局)
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摘要:
港口建设费是由国家征收的专项用于水运基础设施及保障系统建设的一种政府性基金。港口建设费的征收为我国沿海和内河的码头、航道、锚地、安全与通信系统等基础建设提供了有力的资金支持,对改善我国船舶通航环境,促进水运经济发展起到了积极的推动作用。但是,港口建设费在一定程度上也增加了货物的物流成本,增加了相关企业的税费负担。同时,通过对港口建设费征收实践工作的观察发现,货主、码头、船舶等相关企业因港口建设费付出的人力成本、时间消耗、资金占用等间接的成本同样不容忽视,而且企业对此的反映更加敏感与直接。在国家大力实施减税降费,降低企业成本的宏观背景下,港口建设费征收管理部门应结合该项工作的实际特点,创新工作方法,提高服务水平,降低企业的间接成本。
港口建设费征收的现状与特点
(一)港口建设费征收的现状。港口建设费自1986年首先对26个对外开放口岸港口货物进行征收,于1993年将征收范围扩展至所有对外开放口岸港口,并实行了新的征收费率标准,一直沿用到2011年9月。现行的港口建设费征收的主要依据是《财政部交通运输部关于印发〈港口建设费征收使用管理办法〉的通知》,自2011年10月1日起实施,到2020年12月31日止...
港口建设费是由国家征收的专项用于水运基础设施及保障系统建设的一种政府性基金。港口建设费的征收为我国沿海和内河的码头、航道、锚地、安全与通信系统等基础建设提供了有力的资金支持,对改善我国船舶通航环境,促进水运经济发展起到了积极的推动作用。但是,港口建设费在一定程度上也增加了货物的物流成本,增加了相关企业的税费负担。同时,通过对港口建设费征收实践工作的观察发现,货主、码头、船舶等相关企业因港口建设费付出的人力成本、时间消耗、资金占用等间接的成本同样不容忽视,而且企业对此的反映更加敏感与直接。在国家大力实施减税降费,降低企业成本的宏观背景下,港口建设费征收管理部门应结合该项工作的实际特点,创新工作方法,提高服务水平,降低企业的间接成本。
港口建设费征收的现状与特点
(一)港口建设费征收的现状。港口建设费自1986年首先对26个对外开放口岸港口货物进行征收,于1993年将征收范围扩展至所有对外开放口岸港口,并实行了新的征收费率标准,一直沿用到2011年9月。现行的港口建设费征收的主要依据是《财政部交通运输部关于印发〈港口建设费征收使用管理办法〉的通知》,自2011年10月1日起实施,到2020年12月31日止;以及2016年4月1日开始实施的《财政部交通运输部关于完善港口建设费征收政策有关问题的通知》。现行《港口建设费征收使用管理办法》规定港口建设费征收对象为经过对外开放口岸港口辖区范围内所有码头、浮筒、锚地、水域装卸(含过驳)的货物;义务缴费人是货物的托运人(或其代理人)或收货人(或其代理人)。该办法将征收费率标准较以前总体下调20%,还将具体负责征收港口建设费的部门由港口行政管理机构改为港口所在地海事管理机构。《中国统计年鉴》(2014—2016)及财政部公布的《全国政府性基金收入决算表》(2011—2012)显示2011年至2015年我国累计实现港口建设费征收890.69亿元,呈现逐年增长态势。
(二)港口建设费征收的特点。总体而言,港口建设费征收工作较为复杂,突出地表现出以下特点:
一是货物流向复杂,不同流向货物征收标准不同。首先,货物按贸易形式可以分为内贸货物和外贸货物,具体流向又分为出口国外、国外进口、国内出港、国内进港四种形式。现行《港口建设费征收管理办法》规定的港口建设费征收标准为国内出口货物每重量吨4元,20英尺集装箱每箱32元,40英尺集装箱每箱48元;国外进出口货物每重量吨5.6元,20英尺集装箱每箱64元,40英尺集装箱每箱96元。外贸货物与内贸货物存在相互转化,增加了复杂性。其次,港口口岸可以分为对外开放口岸与非对外开放口岸,对外开放口岸港口货物收取港口建设费,非对外开放口岸港口不收费,两者之间存在货物交换;再次,内河港口与沿海港口收费标准也不同,一般内河港口减半征收港口建设费,内河港口与沿海港口间有货物往来。除此之外,还存在船舶间货物过驳、货物水路集运等具体形式,需要具体问题具体分析,这些都增加了管理的复杂性。
二是货物种类多样,不同种类货物征收标准有别。除正常征收的货物外,现行《港口建设费征收管理办法》规定水泥、粮食、化肥、农药、盐、砂土、石灰粉减半征收;黄沙、磷矿石、碎石等低估值货物暂缓征收。这里就涉及货物种类认定的问题,有些货物间的物理和化学属性相近而难以辨识分类,如炼钢用的石灰石与建筑用碎石,磷矿石与磷矿粉等;低估值货物的价值判断与类别界定更是难点,容易引起争议。同时《港口建设费征收管理办法》还规定军用物品、国际过境货物、国际中转货物、保税货物等货物免征港口建设费,对这些货物的界定涉及到军队、海关等部门,需要一定的认定流程。
三是涉及单位广,需要相互配合。港口建设费的征收一般要涉及到货主(托运人或收货人)及其代理人、船舶(承运人)及其代理人、港口经营人、海事管理机构等。其中船舶代理人和港口经营人可能是港口建设费的委托代收单位,货主是缴费义务人,海事管理机构是征收工作管理部门。这里船舶作为货物承运方地位相对尴尬,虽然不是义务缴费人,但有如实申报船舶舱单的义务。在航运市场不景气时,货主可以利用优势地位将港口建设费计算到运费中去以转嫁成本,在货主与船东的博弈中使船东成为实际的缴费人。尤其是内贸货物运输,很多采用“费用一票包干到底”方式的,港口建设费实际上是增加船东的经营成本。港口经营人在货物装船和提货时有核对货物港口建设费缴纳情况的义务,又参与对船舶装卸货物数量的计量,但与海事管理机构没有直接行政关系。以上关系决定各单位之间需要相互配合才能顺利完成港口建设费的征收工作。
四是多种征收模式,流程复杂。港口建设费征收模式包括海事机构直接收取和委托其他单位代收两种;委托代收单位又包括船舶代理公司代收、港口经营人代收、货物承运人(仅限内贸货物)代收模式,以前两者常见。不同的征收模式的征收流程有一定区别,管理要点不同。鉴于多数情况下,只有船舶装卸货作业结束后才能得到计征港口建设费的准确货物重量吨数,而缴费时点又是办理装船和提货手续时,所以在设计征收流程时需要考虑以上两点,流程相对复杂。
降低企业成本视角的港口建设费征收工作建议
通过对港口建设建设费征收工作特点的分析,从降低企业成本的视角对港口建设费征收工作提出如下建议:
(一)规范征收,营造公平市场竞争环境是降低企业成本的前提。港口建设费的规范征收主要是做到应收尽收,不漏收,不超范围征收,各地区都能按照规章制度执行,尤其是对减、免、缓征港口建设费货物的认定要一致。如果不同区域的征收标准、征收松紧程度不同,势必造成港口间的不合理竞争,出现货主舍近求远式的选择港口现象,扭曲市场合理配置资源功能,增加整个社会物流成本。为此要加大对各地征收情况的稽查力度,做到对所有企业一视同仁,营造公平竞争环境。
(二)谨慎利用保证金、预付款等方法,降低企业的资金压力。所谓的保证金、预付款一般是为了确保港口建设费足额有效征收,缴费人先按照正常征收标准对足量货物缴纳资金,待最终确定实际应缴纳金额后对剩余资金进行退缴的方式。例如《港口建设费征收管理办法》规定保税货物(办理完进口清关手续的除外)免征港口建设费,海关一般在货物复运出境时认定货物为保税货物,在没有认定为保税货物之前征收单位要求货主缴纳等价于正常征收的港口建设费,在认定货物为保税货物后退还保证金。保证金、预付款会占用企业大量的资金流,付出资金成本。为此,可以尝试对部分商业信用较好的企业开展减免保证金、预付款或第三方信用担保等诚信管理,探索建立企业信用评价体系,为信用好的企业提供便利服务,通过扶优罚劣激励相关企业按章缴费。
(三)减少低估值货物认定所需的证明、鉴定等要求。《港口建设费征收管理办法》规定黄沙、磷矿石、碎石等低估值货物暂缓征收港口建设费。因为没有明确的低估值货物名录,缺乏统一的低估值界定标准,货物市场价值判断困难等原因,低估值缓征货物认定始终是一个难点。在低估值货物认定时货主有时被要求提供权威机构出具的有关物理化学性质、市场价格、产品说明等证明或鉴定报告,并为此付出一定的鉴定费用。为此,建议加强对减、免、缓征港口建设费货物认定工作的指导,建立清晰和动态的相关货物名录或指导手册,提高征收一线征收人员对减、免、缓货物的科学知识,简化认定程序。
(四)通过信息化建设解决沿海内贸船载货物已缴纳港口建设费的确认问题,简化船方办事流程。沿海内贸船舶载运货物只需在装货港缴纳一次港口建设费,卸货港海事管理机构需要确认船载货物已经交费。现行方法是船方在装货港持《船舶载运货物清单》在当地海事管理机构加盖征收专用印章,再同其他凭证一起提交给卸货港海事管理机构检查确认。以往船方在办理船舶签证(行政许可)业务时一并提交港口建设费缴纳凭证,现在国家已经取消了沿海船舶签证,改为互联网终端提交信息的船舶报告制,但船方还要到海事机构办理港口建设费手续。建议加大信息化建设以实现全国港口建设费信息的共享与查询,解决沿海内贸船载货物已缴纳港口建设费的确认问题,从而简化船方的办事流程以降低成本。
(五)防止委托代收单位捆绑服务与收费增加企业成本。委托代收单位是指符合指定条件并与海事管理机构签订委托代收协议代收港口建设费的单位。委托代收港口建设费模式能够有效解决海事机构人力资源不足问题,增加征收站点,提高服务能力。委托代收单位主要服务货主和船方,接受海事管理机构监督,并可以获得征收额1%的征收手续费。实际上部分委托代收单位的代收积极性并不高,因为代收单位需要向海事管理机构提供代收担保,代收手续费占代收单位收入的比重也是微乎其微,有的代收单位无法通过代收服务有效盈利。因此,有的代收单位服务不热情,办事效率低,甚至对服务对象捆绑其他服务与收费。建议加强代收单位的管理,取消代收单位对服务对象的不合理要求,在减轻代收单位代收担保压力上下功夫,调动代收单位的积极性。
(六)将外贸货物港口建设费征收工作作为便利口岸通关重要内容通盘考虑。《国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》要求实现“口岸管理相关信息互换、监管互认、执法互助”;推进“联合查验,一次放行”通关新模式;海关、检验检疫、边检、海事“需要对同一进出口货物查验时,实施联合查验”。将港口建设费征收工作作为通关内容一同办理,探索查验部门间保税货物信息共享,简化保税货物港口建设费免征认定程序,便利企业办理通关。
(七)定期核查与优化征收站点设置与权限分配的合理性,便利缴费人缴费。现阶段港口建设费征收站点配置基本定型,主要是根据港口的变化及时做出相应的优化调整;对不符合要求的委托代收单位及时要求其做出整改或与其解除委托协议。同时定期检查各海事直收站点权限设置的合理性,其中包括对减、免、缓征港口建设费货物认定审核的权限设置。建议加大海事派出机构的认定审核权限,因为海事派出机构对本辖区码头货物的实际情况较为了解,便于现场稽查,也方便企业办理相关手续。做好辖区征收站点变动情况的政务公开工作,方便公众查询,便利缴费人缴费。
(八)挖掘港口建设费征收过程中经济统计与分析功能,助力水运经济发展。港口建设费的征收过程完整准确地记录了货物的流向,可以提供按码头、货物种类、贸易形式等多种类别的货物数量统计,并且可以滤出港口内部调拨、倒载等货物数量,得到更好地反映港口货物吞吐量的数据。如有可能,国家可以定期发布相关统计与分析报告,为港口经济、水运经济相关企业与研究机构的研究与决策提供服务。充分挖掘港口建设费附带的统计与分析功能是延伸其经济属性,增加产出的有效方法,变相地回馈了企业。
总之,港口建设费的征收关系到国家水运事业的健康发展,也关系到广大水运相关企业的切身利益。要努力降低港口建设费征收过程衍生出的社会成本,切身减轻企业负担。《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》要求着力降低企业的制度性交易成本。港口建设费征收工作作为一项日常性工作,就要求征收主管部门不断优化改进工作方法,为广大相关企业提供更加优质的公共服务,营造良好的企业营商环境。
责任编辑 张蕊
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