时间:2020-02-11 作者:董祚继 (作者单位:国土资源部调控和监测司)
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摘要:
根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,从2015年初开始,全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点,全部试点工作将于2017年12月底前完成。这项改革意义重大、影响广泛,在全面深化改革总体部署中属于“四梁八柱”性改革。我国宪法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”补偿由土地征收引起,转而成为土地征收的核心问题。完善的补偿机制不仅是公平合理征收土地之必需,在公共利益征地范围难以严格界定的情况下,更可以有效降低征地范围偏宽的负面影响。
为什么补偿
国家因公共建设需要征收土地,难免会使被征地的组织和个人遭受经济损失,因此,按照公平合理原则给予补偿就成为必需。不过,这种补偿有别于民法上基于侵权行为的损害赔偿,而是基于合法的行政行为所造成的损失补偿。简言之,土地征收补偿系因国家行政权的行使,给特定对象带来经济上的特别损失,国家对受损失者负有给付经济补偿的义务。
国际上关于征地补偿的理论很多,主要有既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、特别牺牲说等五种学说。综合而言,“特别牺牲说”较具法制说服力...
根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,从2015年初开始,全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点,全部试点工作将于2017年12月底前完成。这项改革意义重大、影响广泛,在全面深化改革总体部署中属于“四梁八柱”性改革。我国宪法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”补偿由土地征收引起,转而成为土地征收的核心问题。完善的补偿机制不仅是公平合理征收土地之必需,在公共利益征地范围难以严格界定的情况下,更可以有效降低征地范围偏宽的负面影响。
为什么补偿
国家因公共建设需要征收土地,难免会使被征地的组织和个人遭受经济损失,因此,按照公平合理原则给予补偿就成为必需。不过,这种补偿有别于民法上基于侵权行为的损害赔偿,而是基于合法的行政行为所造成的损失补偿。简言之,土地征收补偿系因国家行政权的行使,给特定对象带来经济上的特别损失,国家对受损失者负有给付经济补偿的义务。
国际上关于征地补偿的理论很多,主要有既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、特别牺牲说等五种学说。综合而言,“特别牺牲说”较具法制说服力,此说基于法的公平正义的观念,认为国家的合法征地行为对人民权益造成的损失,与国家课以人民一般的负担(比如纳税、服兵役等)不同,它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲,这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿,才符合公平正义的精神。在实际中也相对容易被接受,因而成为当代各国土地征收补偿之所以必要的通说。“特别牺牲说”将征地补偿作为一种技术调节方式,对公民、法人及其他社会组织所受的特别牺牲交由全体人民共同负担,以谋求国家公益和个人私益之间的协调。当然,理论上补偿义务应该由受益者即全体人民共同承担,但由全体人民承担补偿义务在实践中并不可行,因此就由政府承担补偿责任。应该说,以“特别牺牲说”解释土地征收补偿的必要性和合理性对我们同样适用。
补偿什么
土地征收作为一种土地公共取得制度,对被征收者的“特别牺牲”作出行政补偿并无异议,争议较大的在于补偿什么。也就是说,需要明确按照什么原则进行补偿、在什么范围内进行补偿。
从世界范围看,各国由于土地基础制度和权利结构不尽相同,对于土地征收补偿的原则也相应不同。一是完全补偿原则。该原则主张,补偿应包括一切附带损失,即补偿不仅限于征收的客体,还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上之利益。二是不完全补偿原则。该原则主张补偿应仅限于被征收财产的价值,对于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失,应当视为社会制约所造成的一般牺牲,个人有忍受的义务不应予以补偿。对那些可以量化的财产权利损失、迁移损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失,则应给予适当补偿。三是相当补偿原则。该原则以“特别牺牲说”为理论基础,由于“特别牺牲说”的标准是相对的、可变的,因此对征收行为进行补偿时要对公共利益和被征收人的利益进行公正的权衡,采用完全补偿或不完全补偿的原则。在多数场合下,本着宪法对财产权和平等原则的保障,就财产征收的特别侵害应给予完全补偿。但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿。
对于我国土地征收补偿原则,笔者认为应从我国的土地制度、发展阶段、综合国力等实际出发,现阶段土地征收补偿以不完全补偿或相当补偿为宜。具体补偿范围如下:一是土地补偿。原则上按照对被征收土地的财产价值进行补偿,被征收土地的财产价值以征收前土地的市场价值为基础,使被征收人能以该补偿重新取得与被征收财产同等价值之物,保证被征收前的财产状况不受损失。对可以量化的财产损失、迁移损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值的具体损失,一并给予补偿;而对于难以量化的非经济利益的损失,一般不予补偿。二是增值共享。统筹公平与发展的关系,对于土地征收前后因规划用途、区位条件的改变等形成的土地增值收益,既不能全部归被征收人,也不能全部归政府,而是在国家、集体、个人间进行合理分配,实行增值收益共享。三是房屋补偿。集体土地征收涉及房屋征收和补偿的,应当实行与国有土地上房屋征收与补偿统一的政策,按照被征收房屋的价值进行补偿,同时对因征收房屋造成的搬迁、临时安置和因征收房屋造成的停产停业损失一并进行补偿。四是就业和社会保障。对于农民而言,土地不仅是财产,还是劳动对象和生产资料,因此,要确保被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障,除进行财产补偿外,还要做好就业安置和社会保障。
怎样补偿
一是完善土地征收补偿标准。采用“年产值倍数法”测算土地补偿标准的方法越来越受到学界的质疑,围绕土地征收补偿,土地价格确定,学界主要有按征地后土地出让价格进行补偿、按集体建设用地市场价格进行补偿、让农民在征地中参与土地增值收益分配、按集体农用地市场价格修正以后进行补偿四种观点。笔者认为,可以在目前的“年产值倍数法”基础上适当改进,综合考虑土地原用途和区位、经济发展水平、土地供求状况、人均收入等情况,合理确定土地补偿标准;完善征地补偿与收入上涨、物价增长指数等相适应的动态调整机制,在经济发展的基础上逐步提高补偿水平。此外,对残余地补偿费、青苗费、搬迁费以及其他必要支出等补偿,应根据实际情况确定。
二是改革农民住房征收补偿办法。现行法律关于土地征收中涉及农民住房的部分,是将其作为“被征收土地上的附着物”对待,在城乡一体化的背景下,这一做法显然已不合时宜。改革的方向是统一集体土地和国有土地上房屋征收与补偿的政策,一律按照被征收房屋的价值进行补偿。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定,“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。这一规定也同样适用于集体土地上农民住房的征收补偿。考虑到农民住房的特殊性,既可以在确保农民“户有所居”条件和自愿的前提下,采取货币补偿方式;也可以因地制宜采取重新安排宅基地、提供安置房等方式,保障和改善农民居住条件,确保农民住房财产权益。
三是探索就业、社保等多元保障机制。1999年实施的《土地管理法》取消了就业安置这一规定,后来出台的相关政策文件中也只是要求地方妥善处理被征地农民安置问题,并未提出强制性安置规定。这不仅给被征地农民的就业问题留下隐患,也带来农民养老、医疗等一系列社会保障问题。事实上,数量有限的安置补助费很难抵消农民家庭就业、社保等实际困难,改革势在必行。在劳动就业市场化日益发展和农民就业渠道越来越窄的情况下,对被征地农民的就业安置应由以安排劳动力就业为主转向以市场为导向的多种途径安置,着力拓宽安置渠道。可考虑的安置方式包括货币安置、征地补偿费入股安置、留地安置、留物业安置、用地单位安置、农业安置、异地移民安置、粮食补贴等,要因地制宜进行选择。同时,县级政府要切实发挥促进被征地农民就业的主体责任,做好就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务。加大对被征地农民的社会保障力度,对土地征收制度改革具有治本意义。要积极探索制定被征地农民纳入社会保障的具体办法,增加被征地农民社会保障费用,将符合条件的被征地农民全部纳入城镇医疗、养老等社会保障体系。
四是探索农民集体分享土地增值收益的实现形式。增值收益共享是土地征收补偿改革的基本方向,要抓紧探索农民集体分享土地增值收益的多种实现形式,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。首先,要按照县级行政区域测算平均土地增值收益,作为建立增值收益分配机制的基础。原则上,可以县级行政区域为单位,将国有建设用地有偿使用收入扣除征地补偿安置费用和土地开发支出等成本,视作征收转用产生的土地增值收益。其次,综合考虑土地增值收益的形成因素,从当地实际出发,合理确定土地增值收益在国家和集体之间的分配比例。第三,可以从土地增值收益中安排一定资金,或安排一定数量的土地或厂房、商铺等物业,由被征地农村集体经济组织经营。通过上述措施,保障国家、集体、个人多方利益的平衡,逐步提高农民集体分享的增值收益,保证农户拥有长期的收入来源。
责任编辑 廖朝明
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