时间:2020-02-11 作者:邱红燕|李雪龙 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
随着我国城镇化发展进入到攻坚阶段,农村、农业和农民融资难成为促进农业生产和农村发展的“拦路虎”。农地金融应运而生,成为缓解农业发展资金瓶颈,实现农业规模化经营的现代金融工具。
当前农地金融的发展模式
农地金融即以土地抵押为特征的农地金融制度,向农民提供中长时期贷款,支持农地的开发、改良、流转和集中,其实质是发挥土地的财产功能,将固定在土地上的资金重新启动起来,使其进入流通领域,以扩大社会资金的来源。我国的农地金融实践从1988年的贵州湄潭实验开始,目前已发展到全国 20 多个省份,经历了一个逐步走向成熟的发展过程。大体上看,主要有以下四种模式:
1.“农户+地方政府+土地金融机构”模式。贵州湄潭县最开始实践这种模式,农户将土地使用权抵押给由各级政府支持下建立的土地金融机构,由该机构向农户发放贷款。这种模式中的土地金融机构为政策性机构,其经营原则是微利性。这种模式存在的缺陷是土地金融机构既具有政策性又具有盈利性,在实际操作中,地方政府为了短期利益,大量发放非农业贷款,有违设立...
随着我国城镇化发展进入到攻坚阶段,农村、农业和农民融资难成为促进农业生产和农村发展的“拦路虎”。农地金融应运而生,成为缓解农业发展资金瓶颈,实现农业规模化经营的现代金融工具。
当前农地金融的发展模式
农地金融即以土地抵押为特征的农地金融制度,向农民提供中长时期贷款,支持农地的开发、改良、流转和集中,其实质是发挥土地的财产功能,将固定在土地上的资金重新启动起来,使其进入流通领域,以扩大社会资金的来源。我国的农地金融实践从1988年的贵州湄潭实验开始,目前已发展到全国 20 多个省份,经历了一个逐步走向成熟的发展过程。大体上看,主要有以下四种模式:
1.“农户+地方政府+土地金融机构”模式。贵州湄潭县最开始实践这种模式,农户将土地使用权抵押给由各级政府支持下建立的土地金融机构,由该机构向农户发放贷款。这种模式中的土地金融机构为政策性机构,其经营原则是微利性。这种模式存在的缺陷是土地金融机构既具有政策性又具有盈利性,在实际操作中,地方政府为了短期利益,大量发放非农业贷款,有违设立初衷。并且该种模式中,农户贷款违约风险完全由地方金融机构承担,最终此模式以失败告终。
2.“农户+担保机构+金融机构”模式。由农户将包括承包经营权在内的农村产权及相关资产或农村土地经营权流转(或再流转)及地上种植(养殖)物及附属设施等抵押给担保公司,由担保机构向金融机构提供融资担保实现融资。
3.“农户+村民组织+金融机构”模式。这种模式下,在农户与金融机构之间由村民组织作为中介人,如村委会、土地协会或合作社等。中介人起到联保作用,如村委会组织在此模式中负责向金融机构推荐比较优质、有还贷能力的农户客户。一旦农户到期无力偿还贷款,由村委会推荐一个村内的定向流转人。让村委会承担起甄选、鉴别、推荐优质客户、化解信用风险的职责。这种模式的优点在于抵押物的流转不仅解决了金融机构对抵押土地不易处置的困难,且土地还在村集体内流转,可以保障土地用途不变,不会导致耕地减少和农民大面积失地。这种模式的缺点在于信贷风险分担机制不健全。
4.“农业大户+金融机构”模式。这种模式主要面向种植大户、专业合作社和农业企业等土地流转的承租者。在该模式中,借款人为流转土地经营者,由借款人设定土地承包经营权抵押,必须取得由当地人民政府颁发的土地承包经营权证书和村委会与农户签订的土地承包经营合同。贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定。
农地金融发展面临的主要问题
(一)农村金融服务机制体制创新仍然滞后。农地金融的发展离不开健全的农村土地流转市场和完善的农地价值评估制度。农地流转市场有助于提高农村土地的流动性,提高农村土地作为抵押物的安全性,并且有利于形成农村土地的公允价值。农地价值评估在于发现农村土地的内在价值,为抵押贷款提供重要的参考依据,这有利于提高农地金融提供抵押贷款的合理性。而我国土地确权、土地流转等服务平台、价值评估系统、供需对接与交易支持系统依然不完善。明晰土地产权关系,是土地金融实施的先决条件,也是农地抵押融资业务开展的必须条件。2014年山东、四川、安徽三省和其他省区市的27个县进行了整体试点进行土地确权工作,2015年全国农村土地确权颁证增加了9个试点省,按照此前制定的改革时间表,该项工作将在2017年全部完成。目前,因为很多农民手中依然没有“证书”,所以无法进一步进行抵押融资工作。此外,由于土地价值评估、供需对接与交易支持系统没有统一建立,使得各试点此部分的工作由不同性质的机构来完成,缺乏权威性,阻碍了全国性土地金融制度的推广。
(二)风险分担机制不健全。农地金融的发展需要健全的农业保险机制。农业收益是偿还农地金融抵押贷款的资金来源,鉴于农业易受自然灾害、市场风险影响的特点,必须发展健全的农业保险机制,以提高农地金融抵押贷款的安全性。目前实践的几种模式风险控制不够健全,大多数模式将风险锁定在农民组织中,如村委会、合作社等,没有统一规范的担保机构为金融机构进行担保,贷款风险过度集中于土地金融机构。虽然农业有政府的“保驾护航”,但是由于农业不仅面临灾害天气等原因导致的生产经营风险,还面临生产成本上升、农产品价格过低等市场风险,因此农业依然存在较大的风险。一旦出现上述情况,农业生产者无法按期归还金融机构的抵押贷款,要么金融机构因贷款无法回收出现坏账,承受较大的风险,要么金融机构实现抵押权从而使农民丧失土地承包经营权。
促进农地金融发展的政策建议
(一)促进农村土地流转市场的发展。首先,要构建农村土地流转信息披露平台,使农地价格在更大范围内收集、公开,提高农村土地流转效率,节约农地流转的交易成本,促进农村土地公允价值的形成;同时,提高流转市场透明性、规范性,避免非法农地流转行为的发生,减少农地流转后的利益纠纷。其次,循序渐进推进各种农村土地流转模式。前期,在国家充分保障农业合作社安全经营的前提下,鼓励农地入股的流转模式,为农民带来可持续的收入,并初步促进农业生产规模化的发展;中期,在为第一批城镇化的农村居民提供了充足的积累后,鼓励对土地承包经营权进行转包、转让,实现农村居民真正的市民化、农业规模化生产的可持续;最后,大力发展农地证券化、农地信托等市场化水平较高的流转模式,并最终形成一个发达的农村土地流转 市场。
(二)完善农村土地价值评估制度。首先,根据农村土地的土壤质量、水利设施建设水平、所在区域气候条件等能够决定其生产能力的影响因素,对农村土地进行等级划分,为各个等级的土地设定一个可参考的价值区间。其次,发展市场化的土地评估机构,在土地评估机构之间充分引入竞争机制,减少政府参与,由利益主体即放贷银行和农户自行选择评估机构,由市场对评估机构进行优胜劣汰。最后,建立农地价值评估信息披露平台。使所评估的农地价值最大程度公开,减少不透明运作的空间,保障银行和农户的利益。
(三)构建合理的农地金融组织体系。在提高农村地区金融服务水平方面,必须充分发挥政府的作用,指导正规金融机构、引导非正规金融机构,逐步在农村地区建立全方位、多层次的金融服务体系。对于正规金融机构,应当加强农业发展银行的职能,使之不仅要完成农产品流通领域的任务,更要为农业长期发展提供应有的援助。对于各地的农信社,应当引导其发挥本来职能,回归农村、服务农业,尝试与农民生产合作社建立长期合作关系。在条件成熟的情况下,成立一个统筹农业发展全局的政策性银行,为农地金融筹集资金,分担财政部门的压力。对于非正规金融机构,应当肯定其存在的意义,将其纳入国家的监管体系,以便准确掌握其业务动向,对其经营进行有效指导,进而防范农村金融风险。同时,应为非正规金融机构的发展营造公平竞争的市场环境,允许资金在同等条件下在正规金融和非正规金融之间进行有效配置和合理分布。
(四)加强农地金融的风险防范。发展农地金融,必须提高农业自身的抗风险能力和农村地区的社会保障水平。应当在农民群体中广泛普及保险知识,提高其参保意识;对保险公司发展农业保险提供更多的补助;建立农业再保险和巨灾风险分散机制,减少保险公司面临的风险,逐步建立起完善的农业保险制度。此外,还应当建立农产品期货市场,使得农产品能够抵御价格波动的风险,使农业收益更趋于稳定。考虑到农地是农民最重要的财产,其不仅承担着发展生产的责任,更发挥着一定的社会保障作用,在发展农地金融之前,必须要建立起完善的农村社会保障制度。
责任编辑 李艳芝
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