时间:2020-02-11 作者:财政部国际财金合作司
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摘要:
近日,亚洲开发银行对我国劳动力市场进行分析,结合相关国际经验提出改善我国劳动力市场灵活性的政策建议。
中国劳动力市场灵活性所面临的问题
中国于2008年颁布实施、2013年修订的《劳动合同法》是全世界最严格的就业保护法之一。该法与《就业促进法》《劳动力争议调解仲裁法》等相关劳动法律法规,通过完善具有法律约束力的劳动合同加强对就业人员的保护。在取得成效的同时,这些法律法规也加剧了劳动力市场的僵化。2008年之前中国劳动力市场灵活性程度接近美国,远高于经合组织(OECD)国家平均水平。《劳动合同法》颁布后,中国在遣散费、解雇等就业保护方面的指标已接近OECD最高限制水平,中国雇主合法解雇员工的制度性交易成本超过了法国、印度和意大利,劳动力市场灵活性大大降低。
(一)最低工资标准快速提高。最低工资标准的快速提高大幅增加了劳动力成本,加剧了劳动力市场的僵化,特别是在劳动密集型的制造业。2009—2015年间,最低工资年均上涨14%,而年均劳动生产率增长仅为7%。最低工资占平均工资比率过高会使新增基础岗位越来越少,2014年河南、吉林两省的最低工资超过了城市职工平均工资的60%,而美国同期的相应比率仅为29%。
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近日,亚洲开发银行对我国劳动力市场进行分析,结合相关国际经验提出改善我国劳动力市场灵活性的政策建议。
中国劳动力市场灵活性所面临的问题
中国于2008年颁布实施、2013年修订的《劳动合同法》是全世界最严格的就业保护法之一。该法与《就业促进法》《劳动力争议调解仲裁法》等相关劳动法律法规,通过完善具有法律约束力的劳动合同加强对就业人员的保护。在取得成效的同时,这些法律法规也加剧了劳动力市场的僵化。2008年之前中国劳动力市场灵活性程度接近美国,远高于经合组织(OECD)国家平均水平。《劳动合同法》颁布后,中国在遣散费、解雇等就业保护方面的指标已接近OECD最高限制水平,中国雇主合法解雇员工的制度性交易成本超过了法国、印度和意大利,劳动力市场灵活性大大降低。
(一)最低工资标准快速提高。最低工资标准的快速提高大幅增加了劳动力成本,加剧了劳动力市场的僵化,特别是在劳动密集型的制造业。2009—2015年间,最低工资年均上涨14%,而年均劳动生产率增长仅为7%。最低工资占平均工资比率过高会使新增基础岗位越来越少,2014年河南、吉林两省的最低工资超过了城市职工平均工资的60%,而美国同期的相应比率仅为29%。
(二)第二产业就业下降。中国第二产业就业自2012年起开始下降,就业增长率相对于GDP增长的就业弹性也呈下滑趋势,1996—2001年间,中国就业弹性平均值为13%,2005年之后下降至5%以下。随着结构转型,制造业就业人数下降,而劳动力成本上升更加剧了这一趋势。
(三)社会保障水平偏低。尽管在过去十年中国失业保险覆盖率大幅提高,但截至2015年,只有22%的职工从中获益。工伤保险覆盖率不到40%,截至2015年,仍有73%的农民工没有工伤保险。2015年养老保险己覆盖8.58亿人,但尚未实现全国联网和统筹,并且与居住地挂钩,各地养老金待遇差别较大(2015年城镇职工基本养老保险参保人数达到3.536亿,城乡居民基本养老保险的参保人数为5.047亿。据估计,后者月均支付的养老金不足前者的10%,每月可能低至70元人民币),在城市缴纳养老保险的农民工返乡后往往无法享受养老金。此外,企业雇主需缴纳的“五险一金”高达工资总额的40%,其中,仅养老金一项平均相当于工资总额的20%。
相关国际经验
衡量劳动力市场灵活性有很多指标。从大多数衡量指标来看,世界上灵活性最高的劳动力市场在美国,僵化程度最高的在欧洲国家,如法国、德国、意大利和西班牙。从历史上看,英美国家偏向更灵活的劳动力市场制度,其就业保护、失业救济金和工会覆盖率都处于较低水平。欧洲大陆国家在选择劳动市场制度时,重视稳定性多于灵活性,就业保护措施更为严格,解雇或雇用的制度性交易成本更高,工资谈判力度更大。然而,即使在劳动力市场制度最灵活的国家,政府通常也会建立完善的、由国家资助的社会保障方案,以保障劳动者福利。
(一)欧洲国家通过劳动力市场改革降低僵化程度。20世纪90年代中期,丹麦一方面通过社会福利援助加强收入保障,另一方面提高雇用和解雇的灵活性、完善积极的劳动力市场政策,以此降低劳动力市场僵化程度,减少结构性失业。德国于2003年进行劳动力市场全面改革,包括创造新的就业类别,减轻保险和纳税负担支持创造就业机会,以及统筹失业救济和社会福利。据国际货币基金组织(IMF)估计,改革促进了德国经济的长期增长,将均衡失业率降低了1.5%。2008年金融危机之后,劳动力市场灵活性较差的一些欧洲国家开始尝试通过各种劳动立法改革,扩大全职就业。
(二)高收入国家重视对劳动者的保护。灵活性高的劳动力市场就业和工资波动相对较大。2014年OECD国家GDP的21.6%被用于社会保障支出,其中,平均有7.9%的GDP用于支付退休金,2.2%用于补偿工作能力的丧失(残疾和工伤),1%用于支付失业救济金。据亚行2013年的一项研究显示,35个亚太经济体平均社会保障支出略低于GDP的4%。中国在扩大社会保障覆盖面,特别是改善农村医疗保险方面取得显著成效,社会保障支出占GDP的比重超过8%,高于地区平均水平,但仍远落后于发达经济体。
(三)改善劳动力市场灵活性必须平衡对企业发展的支持和对劳动者的保护。政府应确保加强劳动者保护的政策不会过度增加雇用和解雇成本,使其超出市场承受能力,从而导致劳动力市场(尤其是私营部门)过度僵化。劳动者保护应当涵盖四个方面,即创造更多就业岗位,帮助劳动者缓解(周期性和结构性)收入波动,增加劳动力流动性,以及从货币和非货币层面改善就业质量。
(四)加强社会保障可提高劳动力供给的灵活性。美国等国家通过加强社会保障提高了劳动力供给的灵活性。美国没有设立强制遣散费制度,而是实行综合失业保险,为失业者提供更强有力的社会保障。各州政府提供的失业保险覆盖了90%的劳动者,提供长达26周的失业救济金。《平价医疗法案》旨在扩大美国全民医疗保险的普及性,在此之前,只有在职人员才能参加医疗保险。
政策建议
(一)减轻企业总体负担,鼓励创造就业机会。中国可适当下调强制遣散费和企业“五险一金”缴纳比例。政府可以通过建立完善的失业和医疗保险制度,帮助劳动者缓解收入波动,提高劳动力市场灵活性。同时根据新创造的就业机会有针对性地为企业减税将有效促进新增就业。中国政府有足够的财政空间来提高失业保险覆盖率和赔偿金额度,这有助于减少裁员导致的劳动纠纷。在加强失业保险的同时,应统筹其他福利和养老金制度,并实现跨地区和省份自由转移。这对于劳动力实现跨省自由流动至关重要。
(二)根据实际需要调整最低工资标准。中国第二产业整体劳动生产率最高,但成本上升加速了第二产业就业的萎缩。中国政府可根据实际情况,不必每年上调最低工资标准。美国上一次调整联邦最低工资标准是在2009年,此后最低工资标准再未进行调整。
(三)加大创新与人力资本投资,提高生产率。据估计,发展中国家2/3的工作岗位依赖自动化技术,包括中国一半的工作岗位。建议研究提高劳动生产率,而非保护低生产率岗位。实现“十三五”规划倡导的“创新驱动发展需要受过良好培训的高技术工人。”扩大中等职业教育与加强农村教育是重要举措,政府还可以通过提高研发支出效率,提升中等职业技术教育质量,以实现科技进步对经济增长贡献率达到60%以上的目标。
(四)降低劳动力市场流动成本、交易成本和信息不对称。中国提高劳动力流动性的关键在于户籍制度改革。劳动力短缺地区应为农民工提供更多公共服务。加强劳动力统计数据和定期劳动力调查的信息发布,可以让决策者更加了解劳动力市场的变化,如哪些劳动者受最低工资标准和结构转型影响最大。这有利于形成健全的劳动力市场,帮助企业更有效地和劳动者进行有效对接,也有助于劳动者和学生选择符合市场需求的培训类型。
(五)在结构转型期提高就业质量、加强就业培训以及其他配套政策。通过确保全额支付工资和福利金、保证劳动者职业安全来改善劳动合同的履行情况。进一步实施改革措施,使2.77亿农民工更好地享受公共服务和社会保障项目。在经济结构快速转型的过程中,劳动力需求也会迅速发生变化。中国政府将拿出1000亿元专项资金用于钢铁、煤炭行业180万名职工安置,此类资金应重点放在再就业培训方面,而不仅仅是简单安置。从长远来看,提高劳动力供给灵活性和完善社会保障等供给侧结构性改革将促进中国经济的包容性增长。值得一提的是,劳动性收入在总收入中所占份额已从20世纪90年代的超过50%降至目前的约35%,资本收入占总收入的比例则不断攀升。这是全世界范围内的一个重要趋势,同时也加剧了不平等。虽然自2008年以来,中国的不平等现象略有缓和,基尼系数下降至0.46,但仍高于OECD国家0.32的平均水平。通过加强社会保障、改善就业市场灵活性能够让增长更具包容性,进而为劳动者提供更好的保护。
(亚洲开发银行提供,财政部国际财金合作司整理)
责任编辑 黄悦
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